政府采購制度是落實政府重大政策目標的有效手段，不僅有利于提升政府對于財政支出的合理利用，也為企業(yè)進行公平競爭創(chuàng)造了條件，對保障市場有序運行具有重要意義。但隨著政府采購工作的逐步開展，采購市場競爭日趨激烈，供應(yīng)商“低價競標”的情況愈演愈烈。
兩個案例中的“明顯低價”
案例一
某單位通過競爭性磋商方式采購視頻拍攝制作，預(yù)算金額為98.2萬元，經(jīng)磋商小組評審，本項目有效供應(yīng)商為5家。評審結(jié)果如下：
a公司最后報價5萬元，商務(wù)/技術(shù)得分38分，價格得分30分，最終得分68分，排序第一，為第一成交候選人。
b公司最后報價96.5萬元，商務(wù)/技術(shù)得分61分，價格得分1.55分，最終得分62.55分，排序第二，為第二成交候選人。
c公司最后報價97.8萬元，商務(wù)/技術(shù)得分56.83分，價格得分1.53分，最終得分58.36分，排序第三，為第三成交候選人。
d公司最后報價63萬元，商務(wù)/技術(shù)得分51.67分，價格得分2.38分，最終得分54.05分，排序第四。
e公司最后報價20萬元，商務(wù)/技術(shù)得分30.83分，價格得分7.5分，最終得分38.33分，排序第五。
經(jīng)采購人最終確認，a公司為本項目成交供應(yīng)商，并依法發(fā)布成交結(jié)果公告。公告期內(nèi)，d公司提出書面質(zhì)疑，認為a公司、e公司惡意低價圍標。采購代理機構(gòu)針對質(zhì)疑事項，組織原磋商小組協(xié)助質(zhì)疑答復(fù)。
a公司最后報價為5萬元，e公司最后報價為20萬元，明顯低于其他通過符合性審查供應(yīng)商的報價，磋商小組在評審過程中認為若a公司或e公司為本項目最后成交供應(yīng)商，可能無法保證后續(xù)履約服務(wù)質(zhì)量，便要求a公司及e公司在規(guī)定時間內(nèi)提供針對本項目最后磋商報價的明細組成。a公司、e公司在規(guī)定時間內(nèi)提供了報價明細，且告知其成交后有能力保證服務(wù)質(zhì)量。根據(jù)磋商文件及競爭性磋商管理相關(guān)辦法等規(guī)定，磋商小組未查詢到“供應(yīng)商報價低于市場價、低于其他通過符合性審查供應(yīng)商報價”而應(yīng)重新開展采購活動的依據(jù)，根據(jù)a公司、e公司提供的說明，最終磋商小組經(jīng)討論后一致認定這兩家公司最后磋商報價有效，繼續(xù)評審。d公司質(zhì)疑不成立。
案例二
某單位通過公開招標方式采購液相色譜儀，預(yù)算金額為22.5萬元，經(jīng)評標委員會評審，本項目有效投標人為4家。各供應(yīng)商評審結(jié)果如下：
a公司投標報價22.4萬元，商務(wù)/技術(shù)得分53.8分，價格得分10.71分，最終得分64.51，排序第一，為第一中標候選人。
b公司投標報價14.73萬元（評審價13.8462萬元），商務(wù)/技術(shù)得分41.3分，價格得分17.33分，最終得分58.63分，排序第二，為第二中標候選人。
c公司投標報價6萬元，商務(wù)/技術(shù)得分11.7分，價格得分40分，最終得分51.7分，排序第三。
d公司投標報價22.48萬元，商務(wù)/技術(shù)得分21分，價格得分10.68分，最終得分31.68分，排序第四。
經(jīng)采購人最終確認，a公司為本項目中標人，并依法發(fā)布中標結(jié)果公告。公告期內(nèi)，b公司提出書面質(zhì)疑，認為c公司投標報價明顯低于其余供應(yīng)商報價，且商務(wù)技術(shù)評分明顯低于其余供應(yīng)商評分，應(yīng)判定其投標文件無效。針對該質(zhì)疑事項，采購代理機構(gòu)根據(jù)評標委員會在評標過程中的有關(guān)意見，結(jié)合c公司在質(zhì)疑處理過程中提供的相關(guān)材料，進行了分析和答復(fù)。
該項目的商務(wù)/技術(shù)得分總分為60分，價格分總分為40分，c公司投標報價6萬元，商務(wù)/技術(shù)得分11.7分，價格得分為滿分40分。在評標過程中，評標委員會認為c公司投標報價雖明顯低于其余供應(yīng)商報價，但結(jié)合其投標產(chǎn)品的偏離情況，不認為該投標報價有可能影響其投標產(chǎn)品質(zhì)量及誠信履約，根據(jù)《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱“87號令”）第六十條的規(guī)定，評標委員會未要求c公司在合理的時間內(nèi)提供書面說明，未將其作為無效投標處理。在質(zhì)疑處理過程中，c公司提供了《價格說明函》及廠家產(chǎn)品銷售合同等以證明報價合理性，《價格說明函》中顯示“c公司推薦的產(chǎn)品有多項技術(shù)條款無法滿足采購人的使用需求，同時，考慮到其推薦的產(chǎn)品在浙江地區(qū)的占有率低，為了能夠順利成交，c公司銷售部經(jīng)過商議，最后決定低價沖標，也希望能以此單打開浙江地區(qū)的市場”。
爭議焦點中的關(guān)鍵所在
梳理案例1與案例2的基本情況，均存在供應(yīng)商報價明顯低于其他通過符合性審查供應(yīng)商報價的情況，但評審專家均未認定“低價”供應(yīng)商響應(yīng)、投標無效，由此引發(fā)后續(xù)質(zhì)疑。
關(guān)于案例一，對于競爭性磋商項目，磋商小組能否依據(jù)87號令第六十條的規(guī)定，對“最后報價明顯低于其他通過符合性審查供應(yīng)商的報價，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠信履約”的供應(yīng)商作無效投標處理？
關(guān)于案例二，投標產(chǎn)品有多項不滿足采購人的實際使用需求，但根據(jù)招標文件的規(guī)定，負偏離情況不足以將投標文件視為無效，且根據(jù)87號令的有關(guān)規(guī)定，投標報價不會影響投標產(chǎn)品質(zhì)量及誠信履約時，評標委員會不能對低價供應(yīng)商作無效投標處理，這樣做是否合理？
在上述案例中，引發(fā)質(zhì)疑最直接的原因是：對于競爭性磋商項目，相關(guān)法律法規(guī)未明確規(guī)定“明顯低價”供應(yīng)商的處理方式，磋商小組在評審過程中無法可依。對于公開招標項目，87號令第六十條僅規(guī)定“影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠信履約”，缺乏細化規(guī)定。
低價競標背后的原因分析
實際采購過程中，造成項目出現(xiàn)“明顯低價”現(xiàn)象的原因紛繁復(fù)雜，采購預(yù)算編制不科學(xué)，采購需求不規(guī)范、模棱兩可，履約驗收和結(jié)果評價不規(guī)范，法律法規(guī)不完善、監(jiān)督力量有待加強等，這些均可導(dǎo)致供應(yīng)商的報價思維向不合理低報價方向轉(zhuǎn)變。
在采購預(yù)算編制不科學(xué)方面，采購預(yù)算是財政支出預(yù)算的重要組成部分，是政府采購工作的基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但在政府采購過程中，采購人在編制采購預(yù)算時，存在與采購項目及產(chǎn)品市場脫節(jié)的情況。首先，采購人在預(yù)算編制時認識不清，未提前掌握預(yù)采購項目的實際情況，編制粗糙、隨意，無法與實際采購項目完全匹配。其次，采購人對采購項目未進行充分市場調(diào)研編報，使采購預(yù)算金額出現(xiàn)虛高情況，增大產(chǎn)品成本與預(yù)算金額空間，為“明顯低價”提供可能。
在采購需求不完整方面，采購需求是采購人為實現(xiàn)采購目標，擬定的標的及其需要滿足的技術(shù)、商務(wù)要求。實踐中，采購人編制的采購需求缺乏完整性和明確性，存在采購需求內(nèi)容空洞、約束措施缺乏、履約驗收及違約責任等不明確的情況，導(dǎo)致供應(yīng)商在響應(yīng)準備過程中不能合理、準確估算報價。
在履約驗收和結(jié)果評價不規(guī)范方面，履約驗收管理，是深化政府采購制度改革，提高政府采購效率和質(zhì)量的重要保證。但在履約驗收實踐中，采購人驗收意識薄弱，“走過場”現(xiàn)象突出，在驗收期內(nèi)，怠于履職，未嚴格按照采購文件及采購合同規(guī)定的技術(shù)、服務(wù)、質(zhì)量等組織開展驗收工作，不僅嚴重影響采購質(zhì)量，更助長供應(yīng)商低價沖標、低質(zhì)履約的不良風氣。
在法律規(guī)定不完善方面，87號令第六十條的規(guī)定，是避免惡意競爭的重要舉措，報價評審是符合性審查的重要內(nèi)容。但由上述案例可知，87號令的規(guī)定并未完全解決供應(yīng)商惡意低價競爭問題，一是競爭性磋商項目是否可以參照87號令的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，法律規(guī)定上并不明確。二是如果讓供應(yīng)商提供相關(guān)書面材料說明，供應(yīng)商往往會提出眾多理由認為自身產(chǎn)品或服務(wù)完全滿足用戶需求，而此時評標委員會就不好認定。三是評審專家在操作過程中，缺乏判定“產(chǎn)品或服務(wù)等有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠信履約”的具體標準，代理機構(gòu)工作人員雖會提醒專家注意異常低價，但“跟風評審”等導(dǎo)致專家對低價競標無動于衷，最后很難僅根據(jù)報價明顯偏低便認定供應(yīng)商投標無效。四是供應(yīng)商惡意行為違法成本低，政府采購法等法律法規(guī)沒有對“可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠信”作出明確的定義和處罰依據(jù)。實踐中，也很少出現(xiàn)因合同履約問題作出過處罰的情況。在案例二中，c公司明顯低價但并未中標，更無需承擔后期履約等風險和賠償。
邁向“物有所值”的對策建議
強化項目預(yù)算預(yù)審機制，提高財政資金使用效益。隨著《政府采購需求管理辦法》的出臺，采購項目預(yù)算審查、無預(yù)算或者超預(yù)算等處罰得以明確，但規(guī)定較于籠統(tǒng)，導(dǎo)致實踐中仍存在相關(guān)預(yù)算未深入調(diào)研、未科學(xué)測算的情況。鑒于此，應(yīng)強化采購項目預(yù)算預(yù)審機制，督促采購人在編制采購預(yù)算時開展深度全面且充分的市場調(diào)研，在不指向特定供應(yīng)商的情況下，拓展調(diào)研寬度和深度。以當前實踐情況為基礎(chǔ)，依托大數(shù)據(jù)、人工智能等前沿科技，從橫向上對比、分析同類項目采購情況，從縱向上歸納、整理連續(xù)幾年內(nèi)項目發(fā)展態(tài)勢，同時，借助、征集外部專業(yè)人員意見，進行采購預(yù)算論證，通過充分調(diào)研和預(yù)審監(jiān)督，作出精準項目預(yù)算。
進一步科學(xué)編制采購需求，倒逼供應(yīng)商誠信履約。首先，采購人應(yīng)確定采購需求內(nèi)容完整、明確，在編制時對項目情況、技術(shù)要求、評審標準、采購目標等作出明確、詳細要求。其次，建立防范及警示機制，即在招標文件、采購合同等中明確履約驗收程序和供應(yīng)商不能誠信履約的違約責任。最后，根據(jù)87號令的規(guī)定，多地區(qū)采購代理機構(gòu)為明確報價的“明顯低于”標準，在采購文件中自行設(shè)定“明顯低于”幅度，如規(guī)定“低于投標人平均報價的百分之多少則投標無效”等，該做法雖有利于評審專家對低價做出判斷，但與87號令第十二條“不得設(shè)定最低限價”的規(guī)定不相符。對此，還應(yīng)轉(zhuǎn)變思路，嘗試探索新辦法，以提高評審效率。至于供應(yīng)商最終是否投標無效，仍由評審專家根據(jù)其書面說明等確定。
嚴格規(guī)范開展履約驗收，加強政府采購履約管理。嚴格規(guī)范開展履約驗收是加強政府采購結(jié)果管理的重要舉措，是保證采購質(zhì)量、開展績效評價、形成閉環(huán)管理的重要環(huán)節(jié)。首先，針對政府采購“明顯低價”現(xiàn)象，應(yīng)強化采購主體責任，規(guī)范開展履約驗收，根據(jù)項目特點編制細化驗收方案，明確履約驗收的時間、方式、程序等內(nèi)容，對技術(shù)復(fù)雜、社會影響較大的貨物類項目，設(shè)置多重驗收環(huán)節(jié)；對服務(wù)類項目，根據(jù)服務(wù)實施情況進行分期考核；對于工程類項目，按照行業(yè)管理部門規(guī)定驗收。同時，對于可邀請參加本項目的其他供應(yīng)商或第三方專業(yè)機構(gòu)及專家參與驗收，參考、采納相關(guān)驗收意見。其次，相關(guān)主管部門加強采購項目全過程監(jiān)管頻次，明確采購人驗收責任，倒逼采購人嚴格驗收，并通過結(jié)果導(dǎo)向督促供應(yīng)商慎重報價。
完善法律規(guī)定，加大供應(yīng)商“惡意低價競標”成本。對于競爭性磋商項目中出現(xiàn)的“明顯低價”，應(yīng)緊跟采購現(xiàn)狀完善現(xiàn)有法律制度或出臺相關(guān)解釋，可考慮將競爭性磋商項目的供應(yīng)商“低價”參照87號令第六十條之規(guī)定進行處理，并由代理機構(gòu)在磋商文件中載明并加粗提醒。對公開招標項目，因供應(yīng)商所提供的貨物與采購需求存在偏離而出現(xiàn)“明顯低價”的，采購人和采購代理機構(gòu)可在招標文件中確定采購需求的實質(zhì)性條款，不允許投標人對實質(zhì)性條款進行偏離。此外，加大供應(yīng)商“惡意低價競標”成本，建立供應(yīng)商聯(lián)動信用評價體系，在合同中明確違約責任，對于因惡意低價中標導(dǎo)致合同無法履行或產(chǎn)生其他不良后果的供應(yīng)商，堅決上報采購主管部門進行處罰，對弄虛作假、惡意低價中標、不誠信履約等采購違法行為建立惡意競爭黑名單，加強信息公開，形成信息共享機制。
綜上，供應(yīng)商“明顯低價”反映出采購預(yù)算編制不科學(xué)、采購需求與履約驗收不規(guī)范、法律法規(guī)不完善、監(jiān)督管理不到位等問題。但該現(xiàn)象并非“洪水猛獸”，只要采購人能準確編制預(yù)算、嚴格規(guī)范履約驗收，相關(guān)部門能進一步完善相關(guān)法律制度，建立供應(yīng)商誠信評價體系并加大供應(yīng)商“惡意低價競標”懲處力度，這樣就能避免低價中標給政府采購工作造成的不良影響。
（作者單位：xx求是招標代理有限公司）