漢代的法家們把鹽、酒實行政府專賣，這些消費能有效增加政府收入又不容易引起人民的反感，開啟了國家專賣制度的先河。唐宋時期，茶葉消費逐漸普及，最早對茶實行專賣是在唐代，不過那時候茶還是高檔消費品，飲用的人不多，因此收入不多，最高不超過四十萬貫。到了宋代，茶開始步入尋常百姓家，對茶的專賣開始成為政府的一項重要財源。但相比盛行至極的茶風，茶葉專賣制度的實行卻歷盡了內(nèi)憂外患。
宋代茶葉的主要產(chǎn)區(qū)在秦嶺、淮河以南，政府在這些地方成立了六個 “榷貨務(wù)”負責對茶實行專賣。政府規(guī)定，茶農(nóng)所生產(chǎn)的茶不得私自出售，一律要賣給“山場”（“山場”再把收購的茶送到“榷貨務(wù)”），收購價格以品質(zhì)不同差別很大。另外，收購時每百斤茶還要扣除25%的“耗茶”（茶葉會縮水）。總而言之，老百姓和政府打交道一定是吃虧的。
政府收購到茶以后有兩種銷售方式，一是“官鬻”，主要是賣到國外，對金、夏的貿(mào)易普通老百姓是不能染指的。再就是“通商”，賣給商人。商人想做茶葉生意必須首先到東京去交錢，東京也有一個“榷貨務(wù)”，這個機構(gòu)是負責收錢的，收到錢以后開具提貨單，商人憑提貨單到南方的“榷貨務(wù)”提貨。
為什么要這么做呢？因為當時使用的貨幣是錢和帛，運輸非常麻煩，政府就把這項工作轉(zhuǎn)嫁給了商人。另外當時地方政府也常常挪用政府款項，此舉也避免了這個弊端。這個稱為“入中錢帛”，簡稱“入中” 。
宋朝建立不久就開始和金夏等國打仗，邊防軍隊需要大量糧食，政府又想出一個主意，鼓勵老百姓自己把糧食運到邊境，駐軍收到糧食以后給他們開具“ 交引”，憑借這個“交引”到東京可以領(lǐng)錢帛，也可以領(lǐng)茶葉的提貨單。這個稱“入邊趨粟”，簡稱“入邊” 。
“入邊”政策實行以后，很多老百姓都踴躍往邊關(guān)送糧，拿到“交引”以后他們沒有實力做茶葉生意，就把它賣了。這樣一來，“交引”就宛如一種有價證券，在東京和各大城市都出現(xiàn)了“交引”的交易所。這個政策為政府省卻了采購、運輸物資的負擔。但是推行既久，弊端漸生。
當時戰(zhàn)局吃緊，邊防軍的需求不斷擴大，糧食的價格就被炒上去了。當時中國糧價不過十幾文，在河北卻高達六十文，在西北更高達一千文。這樣一來，大家拿著“交引” 到東京去拿錢，政府沒有這么多錢；到南方去取茶，也沒有這么多茶。政府的財政也日益虧空，不得不想辦法改革。景德年間，李特等人實行改革：規(guī)定邊境地區(qū)的糧價。除茶葉以外，增加“香藥寶貨”、“東南緡錢” 作為支付手段，合稱“三說” （“說”通“兌”）。這個辦法治標不治本，一者難以從根本杜絕邊關(guān)的舞弊，再者大家對于“香藥寶貨”、“東南緡錢”興趣不大，需要的還是茶。政府困境依然如故。
于是不久又實行改革，新辦法有兩種，一是“貼射法”，就是政府不再收購茶，由商人和茶農(nóng)自行交易，只要在交易前把政府應(yīng)得的利潤交納就可以。
另一個是“見錢法”，就是最初提到的辦法，在東京交錢，在南方提貨。這兩個方法有一個共同之處，就是把茶葉專賣和軍糧問題分割開來，省卻了許多麻煩。 新辦法實行以后遭到了強烈抨擊，因為當時靠東京證券交易所吃飯的人很多，軍隊沒機會撈錢自然也反對。于是各派政治勢力就在政治局里傾軋起來，新派失勢被流放到海南島，“見錢法” 就變成“三說法”；舊派失勢被流放到海南島，“三說法” 就變成了“見錢法”最后新派獲勝，茶和邊防終于割斷了瓜葛。
老問題剛解決，新問題又出現(xiàn)了，統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，茶葉產(chǎn)量不斷遞減，只及過去產(chǎn)量的50%。倒不是說茶農(nóng)不種茶了，而是他們把茶葉偷偷賣給了走私犯。對于走私，政府一向是很有打擊力度的。但是厚利之下、必有勇夫，政府防不勝防。隨著茶產(chǎn)量的銳減，政府收入不斷減少，而經(jīng)常性的行政支出依然如故。于是有識之士就提出干脆取消專賣制度，對于茶就如同普通貨物一樣征稅。
后來政府下令取消專賣，實行通商。通商實施以后，茶如同普通貨物一樣納稅，分為“過稅” 和“住稅”，每斤若干文。但是有一點很不合理，無論高檔茶還是低檔茶交納的錢都是一樣的。盡管如此，政府不與民爭利總是好事。事實上，通商以后政府收入還高于以往，同時又裁撤了許多機構(gòu)，更節(jié)約了負擔，對于老百姓來說，現(xiàn)在可以喝價廉物美的茶，自然更是大好事。
幾十年以后，蔡京執(zhí)政，又開始打茶葉的主意。崇寧四年（1105年），蔡京開始推行“茶引制度”。這個“茶引”制度純粹是一種許可證制度，簡便易行，既增加了收入，又省卻了諸多機構(gòu)。以后南宋、明清都沿用這種制度。