漢代的法家們把鹽、酒實(shí)行政府專賣，這些消費(fèi)能有效增加政府收入又不容易引起人民的反感，開(kāi)啟了國(guó)家專賣制度的先河。唐宋時(shí)期，茶葉消費(fèi)逐漸普及，最早對(duì)茶實(shí)行專賣是在唐代，不過(guò)那時(shí)候茶還是高檔消費(fèi)品，飲用的人不多，因此收入不多，最高不超過(guò)四十萬(wàn)貫。到了宋代，茶開(kāi)始步入尋常百姓家，對(duì)茶的專賣開(kāi)始成為政府的一項(xiàng)重要財(cái)源。但相比盛行至極的茶風(fēng)，茶葉專賣制度的實(shí)行卻歷盡了內(nèi)憂外患。
宋代茶葉的主要產(chǎn)區(qū)在秦嶺、淮河以南，政府在這些地方成立了六個(gè) “榷貨務(wù)”負(fù)責(zé)對(duì)茶實(shí)行專賣。政府規(guī)定，茶農(nóng)所生產(chǎn)的茶不得私自出售，一律要賣給“山場(chǎng)”（“山場(chǎng)”再把收購(gòu)的茶送到“榷貨務(wù)”），收購(gòu)價(jià)格以品質(zhì)不同差別很大。另外，收購(gòu)時(shí)每百斤茶還要扣除25%的“耗茶”（茶葉會(huì)縮水）?？偠灾习傩蘸驼蚪坏酪欢ㄊ浅蕴澋?。
政府收購(gòu)到茶以后有兩種銷售方式，一是“官鬻”，主要是賣到國(guó)外，對(duì)金、夏的貿(mào)易普通老百姓是不能染指的。再就是“通商”，賣給商人。商人想做茶葉生意必須首先到東京去交錢，東京也有一個(gè)“榷貨務(wù)”，這個(gè)機(jī)構(gòu)是負(fù)責(zé)收錢的，收到錢以后開(kāi)具提貨單，商人憑提貨單到南方的“榷貨務(wù)”提貨。
為什么要這么做呢？因?yàn)楫?dāng)時(shí)使用的貨幣是錢和帛，運(yùn)輸非常麻煩，政府就把這項(xiàng)工作轉(zhuǎn)嫁給了商人。另外當(dāng)時(shí)地方政府也常常挪用政府款項(xiàng)，此舉也避免了這個(gè)弊端。這個(gè)稱為“入中錢帛”，簡(jiǎn)稱“入中” 。
宋朝建立不久就開(kāi)始和金夏等國(guó)打仗，邊防軍隊(duì)需要大量糧食，政府又想出一個(gè)主意，鼓勵(lì)老百姓自己把糧食運(yùn)到邊境，駐軍收到糧食以后給他們開(kāi)具“ 交引”，憑借這個(gè)“交引”到東京可以領(lǐng)錢帛，也可以領(lǐng)茶葉的提貨單。這個(gè)稱“入邊趨粟”，簡(jiǎn)稱“入邊” 。
“入邊”政策實(shí)行以后，很多老百姓都踴躍往邊關(guān)送糧，拿到“交引”以后他們沒(méi)有實(shí)力做茶葉生意，就把它賣了。這樣一來(lái)，“交引”就宛如一種有價(jià)證券，在東京和各大城市都出現(xiàn)了“交引”的交易所。這個(gè)政策為政府省卻了采購(gòu)、運(yùn)輸物資的負(fù)擔(dān)。但是推行既久，弊端漸生。
當(dāng)時(shí)戰(zhàn)局吃緊，邊防軍的需求不斷擴(kuò)大，糧食的價(jià)格就被炒上去了。當(dāng)時(shí)中國(guó)糧價(jià)不過(guò)十幾文，在河北卻高達(dá)六十文，在西北更高達(dá)一千文。這樣一來(lái)，大家拿著“交引” 到東京去拿錢，政府沒(méi)有這么多錢；到南方去取茶，也沒(méi)有這么多茶。政府的財(cái)政也日益虧空，不得不想辦法改革。景德年間，李特等人實(shí)行改革：規(guī)定邊境地區(qū)的糧價(jià)。除茶葉以外，增加“香藥寶貨”、“東南緡錢” 作為支付手段，合稱“三說(shuō)” （“說(shuō)”通“兌”）。這個(gè)辦法治標(biāo)不治本，一者難以從根本杜絕邊關(guān)的舞弊，再者大家對(duì)于“香藥寶貨”、“東南緡錢”興趣不大，需要的還是茶。政府困境依然如故。
于是不久又實(shí)行改革，新辦法有兩種，一是“貼射法”，就是政府不再收購(gòu)茶，由商人和茶農(nóng)自行交易，只要在交易前把政府應(yīng)得的利潤(rùn)交納就可以。
另一個(gè)是“見(jiàn)錢法”，就是最初提到的辦法，在東京交錢，在南方提貨。這兩個(gè)方法有一個(gè)共同之處，就是把茶葉專賣和軍糧問(wèn)題分割開(kāi)來(lái)，省卻了許多麻煩。 新辦法實(shí)行以后遭到了強(qiáng)烈抨擊，因?yàn)楫?dāng)時(shí)靠東京證券交易所吃飯的人很多，軍隊(duì)沒(méi)機(jī)會(huì)撈錢自然也反對(duì)。于是各派政治勢(shì)力就在政治局里傾軋起來(lái)，新派失勢(shì)被流放到海南島，“見(jiàn)錢法” 就變成“三說(shuō)法”；舊派失勢(shì)被流放到海南島，“三說(shuō)法” 就變成了“見(jiàn)錢法”最后新派獲勝，茶和邊防終于割斷了瓜葛。
老問(wèn)題剛解決，新問(wèn)題又出現(xiàn)了，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，茶葉產(chǎn)量不斷遞減，只及過(guò)去產(chǎn)量的50%。倒不是說(shuō)茶農(nóng)不種茶了，而是他們把茶葉偷偷賣給了走私犯。對(duì)于走私，政府一向是很有打擊力度的。但是厚利之下、必有勇夫，政府防不勝防。隨著茶產(chǎn)量的銳減，政府收入不斷減少，而經(jīng)常性的行政支出依然如故。于是有識(shí)之士就提出干脆取消專賣制度，對(duì)于茶就如同普通貨物一樣征稅。
后來(lái)政府下令取消專賣，實(shí)行通商。通商實(shí)施以后，茶如同普通貨物一樣納稅，分為“過(guò)稅” 和“住稅”，每斤若干文。但是有一點(diǎn)很不合理，無(wú)論高檔茶還是低檔茶交納的錢都是一樣的。盡管如此，政府不與民爭(zhēng)利總是好事。事實(shí)上，通商以后政府收入還高于以往，同時(shí)又裁撤了許多機(jī)構(gòu)，更節(jié)約了負(fù)擔(dān)，對(duì)于老百姓來(lái)說(shuō)，現(xiàn)在可以喝價(jià)廉物美的茶，自然更是大好事。
幾十年以后，蔡京執(zhí)政，又開(kāi)始打茶葉的主意。崇寧四年（1105年），蔡京開(kāi)始推行“茶引制度”。這個(gè)“茶引”制度純粹是一種許可證制度，簡(jiǎn)便易行，既增加了收入，又省卻了諸多機(jī)構(gòu)。以后南宋、明清都沿用這種制度。