建設工程合同招標投標糾紛的處理
招標投標是目前我國國內(nèi)建筑市場中較為常見的一種締約方式。它是商品經(jīng)濟高度發(fā)達的產(chǎn)物，是市場經(jīng)濟的一種競爭機制，具有科學性、效益性、公開性、公平性等優(yōu)點。但是，并非所有的建設工程都必須采取招標投標的方式來訂立。是否采取招標投標的方式訂立合同，原則上是當事人(一般是發(fā)包人)自愿選擇的結(jié)果。一般地，不能因為建設工程合同的訂立沒有經(jīng)過招標投標定而認定合同無效，即使有些規(guī)章、地方性法規(guī)對此作出了強制性規(guī)定，也不影響合同的效力。只有法律、行政法規(guī)規(guī)定必須進行招標投標的建設工程，方須采取招標投標的方式訂立施工合同。
(一)法律強制招標的工程項目范圍
根據(jù)《中華人民共和國招標投標法》(以下簡稱《招標投標法》)第三條第一款規(guī)定：“在中華人民共和國境內(nèi)進行下列工程
建設項目包括項目的勘察、設計、施工、監(jiān)理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，必須進行招標：
(一)大型基礎設施、公用事業(yè)等關系社會公共利益、公眾安全的項目;
(二)全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目;
(三)使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目。”因此，以下三類建設工程的建設必須采取招投標的方式：
1、大型基礎設施和公用事業(yè)項目。這是根據(jù)項目的性質(zhì)確有定的，例如，煤炭、石油、天然氣等能源項目，鐵路、公路、管道、水運等交通項目，郵政、電信樞紐等郵電電訊項目灌溉、水利樞紐等水利項目，道路、橋梁、地鐵等城市設施項目，生態(tài)環(huán)境保護項目，供水、供電等市政工程項目，科學教育文化等項目，衛(wèi)生、社會福利等項目，等等。這些項目直接關系到社會公共利益和公共安全，因此，不論其建設資金來源如何，即使是私人投資的，也必須進行招標。
2.全部或部分使用國有資金或國家融資的項目。是根據(jù)資金來源確定的。包括：使用各種級政府的財政預算資金的項目;使用納入財政管理的各種政府性專項建設基金(如鐵路建設基金、公路建設基金、三峽工程建設基金等)的項目;使用國有企事業(yè)單位自有資金，并且國有資產(chǎn)投資者實際擁有控制權(quán)的項目;使用國家發(fā)行債券所籌資金的項目;使用國家對外借款或擔保所籌資金的項目;使用國家政策性貸款的項目;國家主體融資的項目;國際特許的融資項目。
3.使用國際組織或外國政府資金的項目。這也是根據(jù)項目資金來源確定的。包括：使用世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際金融組織貸款資金的項目;使用外國政府及其機構(gòu)貸款目;使用國際組織或者外國政府援助資金的項目。國際和外國政府的貸款，通常是由我國政府有關部門作為對外借款的“窗口”單位，由國家實行統(tǒng)借統(tǒng)還，或者由國家財政擔保責任。因此，這類國際金融組織和外國政府的貸款，實際上已成為我國廣義的國有資金的一部分，與國家投資、融資的建設項目一樣，應納入法定強制招標投標的范圍。當然，根據(jù)《投標法》第六十七條的規(guī)定，使用國際組織或者外國政府的貸款、援助資金在我國境內(nèi)進行的項目采購，如果貸款方、援助方對采購方式和招標投標有不同規(guī)定的，應適用其規(guī)定，而不是適用《招標投標法》，但不得違背我國社會公共利益。
上述規(guī)定比較原則，尚待進一步具體化。故該條第二款規(guī)定，其范圍和標準由國務院發(fā)展計劃部門(其職權(quán)現(xiàn)由國家發(fā)展和改革委員會行使)會同國務院有關部門制訂，報國務院批準。2000年5月1日，經(jīng)國務院批準，國家計委發(fā)布了《工程建設項目招標范圍和規(guī)模標準規(guī)定》，進一步明確了上述工程的范圍和標準。該規(guī)定第七條規(guī)定，上述范圍內(nèi)的各類工程建設項目，達到下列標準之一的，必須進行招標：(1)施工單項合同估算價在200萬元人民幣以上的;(2)重要設備、材料等貨物的采購，單項合同估算價在100萬元人民幣以上的;(3)勘察、設計、監(jiān)理等服務的采購，單項合同估算價在50萬元人民幣以上的;(4)單項合同估算價低于第(1)、(2)、(3)項規(guī)定的標準，但項目總投資額在3000萬元人民幣以上的。
以上法律、行政法規(guī)對招標投標有強制要求的，未經(jīng)招標投標而訂立的施工合同無效。
實踐中出現(xiàn)一些規(guī)避法律的做法。例如，某項工程依法應進行招標投標，雙方當事人未經(jīng)招標投標，簽訂了一份建設工程施工合同，后來為了在形式上符合法律的規(guī)定，補辦手續(xù)，進行了所謂的定向招標，即僅向合同對方發(fā)出招標邀請，雙方在此基礎上又簽訂了一份施工合同，但同時約定雙方依第一份合同履行。這里兩個施工合同應當皆為無效。前一份合同因違反法律強制性規(guī)定而無效，后一份則系虛假表示行為，屬于非真意表示，亦為無效;而且后一份合同的招標也不符合《招標投標法》對于投標人數(shù)的要求。
(二)中標通知書的法律性質(zhì)
招標投標活動，一般要經(jīng)過招標、投標、定標(開標)三個階段。招標(公告)為要約邀請，已為《合同法》第十五條所明確規(guī)定;投標為要約、定標(開標)為承諾，在理論和實踐中不存在爭議。中標通知書作為定標(開標)的物質(zhì)載體，應為承諾。《招標投標法》第四十五條規(guī)定：“中標人確定后，招標人應當向中標人發(fā)出中標通知書，并同時將中標結(jié)果通知所有的投標人。中標通知書對招標人和中標人具有法律效力。中標通知書發(fā)出后，招標人改變中標結(jié)果的，或者中標人放棄中的，應當依法承擔法律責任。”可見，中標通知書的效力始于中標通知書發(fā)出之時，這一點與《合同法》有關承諾生效時定不同。因此，中標通知書發(fā)出之時，承諾即已生效。此時合同是否已因承諾生效而成立并生效，則在審判實跋較大。主要爭議點有：
1.《招標投標法》第四十五條規(guī)定：“中標通知書對招標人和中標人具有法律效力。”其中的“法律效力”是何種意義上的法律效力?同條規(guī)定：“中標通知書發(fā)出后，招標人改變中標結(jié)果的，或者中標人放棄中標項目的，應當依法承擔法律責任。”其中的“法律責任”是何種意義的法律責任，是締約上過失責任還是違約責任?
2.結(jié)合《合同法》第十條第二款規(guī)定：“法律、行政法規(guī)規(guī)定(合同)采用書面形式的，應當采用書面形式。”如何理解《招標投標法》第四十六條訂立書面合同的規(guī)定?
歸結(jié)為一點，就是：合同是自中標通知書發(fā)出之時，還是立書面合同時成立并生效;不訂立書面合同，應承擔違約責任還是締約上過失責任?此一問題的認識，對于當事人的利益影響至巨大。實踐中存在著兩種不同的觀點，并由此出現(xiàn)了兩種不同的判決結(jié)果。一種觀點認為，雙方當事人通過招標文件和投標文件已明確了合同的主要條款，而定標則表明雙方最終在合同自內(nèi)容上已經(jīng)達成了一致。在法理上，定標即為承諾。根據(jù)《合同法》第二十五條，承諾生效時合同成立。因此，中標通知書發(fā)出時，即發(fā)生承諾生效、合同成立的法律效力。招標人改變中標結(jié)果，變更中標人，或者中標人許諾中標項目，皆為不履行合同的違約行為，且有違誠實信用原則，應承擔違約責任。另一種觀點認為自雙方當事人簽字或，在一般情況下，承諾通知至達要約人時合同成立。但合同法第十條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)規(guī)定采用書面形式訂立合同的，自雙方當事人簽字或者蓋章時合同成立。”《招標投標法》第四十六條規(guī)定：“招標人和中標人應當自中標通知書發(fā)出之日起不三十日內(nèi)，按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同。”該規(guī)定是法律對合同在形式上的要求。因此，在中標通知書發(fā)出之后、雙方依法訂立書面合同之前，合同尚未成立。如果發(fā)包人不與中標人簽訂書面合同，或者中標人放棄中標項目的，應依《合同法》第四十二條的規(guī)定承擔締約上過失責任。
這兩種觀點都有一定的法律依據(jù)，并在法理上也有相當?shù)睦碛芍危喔饔胁蛔?。實質(zhì)上，上述兩種觀點發(fā)生分歧的關鍵在于，對于《招標投標法》第四十六條關于訂立書面合同的規(guī)定，有不同的認識。第一種觀點認為，《招標投標法》第四十六條規(guī)定訂立“書面合同”，是對形成合同確認書的要求，即：合同已告成立生效，只不過需通過正式的合同書加以確認而已。第二種觀點則認為，訂立書面合同是合同成立的要件。我們認為，《招標投標法》第四十六條規(guī)定的訂立書面合同，與《合同法》第十條規(guī)定的“書面合同”非同一意義。因為《合同法》上的“書面合同”，根據(jù)《合同法》第十一條規(guī)定的解釋，是指合同書、信件和數(shù)據(jù)電文(包括電報、電傳、傳真、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件)等可以有形地表現(xiàn)所載內(nèi)容的形式。根據(jù)該定義，招標投標活動中發(fā)生的各種文件，均屬于書面形式合同。因此，援引《合同法》第十條、第三十條的規(guī)定說明《招標投標法》第四十六條第一款規(guī)定的訂立書面合同是合同成立要件，顯屬不當。因此，合同已因承諾的生效(即中標通知書的發(fā)出)而成立，應無疑義。問題是合同此時是否已經(jīng)生效。第一種觀點認為，《招標投標法》對于訂立書面合同的要求，僅屬合同確認書。此觀點
理由不夠充分，因為如果法律僅將訂立書面合同作為確認書，則完全可交由當事人自行決定，而無上升到立法上加以規(guī)定的要。實踐中的合同確認書，均因當事人另行約定而產(chǎn)生因約定的不同而異其效力：有的將確認書約定為合同附件;有的則作為合同生效的要件;更有約定僅為確定合同內(nèi)容的標準，以杜爭議，即對合同內(nèi)容發(fā)生爭議時應以確認書：因此，第一種觀點認為合同已經(jīng)生效，不符合立法原意。我們的觀點是：自中標通知書發(fā)出時，合同已經(jīng)成立但未生效。關于訂立書面合同的規(guī)定，是對合同生效要件的規(guī)定，即未訂立書面合同，合同已成立但尚未生效。這可以從立法部門組編的有關資料中得到印證。
另外，在立法上有兩點規(guī)定可以進一步加強我們的觀點：
其一，《招標投標法》第四十五條第二款規(guī)定，中標通知書對雙方當事人具有法律效力。第二種觀點認為合同尚未成立，顯然與此規(guī)定相抵觸，因為未成立的合同不可能產(chǎn)生任何法律效力。
其二，《招標投標法》第四十六條第一款規(guī)定，雙方當事人應當按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同，“不得訂立背離合同實質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議”。此正是合同成立拘束力的應有之義。合同成立本身決定了合同的內(nèi)容，尤其是”合同實質(zhì)性內(nèi)容”。
綜上，中標通知書發(fā)出之后，招標人不與中標人訂立書面合同，或者中標人放棄中標項目的，應當承擔締約過失責任。
(三)經(jīng)招標投標訂立的施工合同的修改
《招標投標法》第四十六條第一款規(guī)定：“招標人和中標人應當自中標通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同。招標人和中標人不得再行訂立背離合同實質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。”可見，《招標投標法》對于當事人訂立
書面合同的內(nèi)容，作出了嚴格限制。由此產(chǎn)生的問題是：法律禁止修改合同的規(guī)定，有無界限?立法目的是什么?如何處理與合同自由的關系?
中標通知書發(fā)出后，合同已經(jīng)成立。根據(jù)《合同法》第八條第一款的規(guī)定，“依法成立的合同，對當事人具有法律約束力。當事人應當按照約定履行自己的義務，不得擅自變更或者解除合同。”但《合同法》第七十七條、第九十三條規(guī)定，雙方當事人協(xié)商一致的，可以變更或解除合同?！墩袠送稑朔ā返谒氖鶙l的規(guī)定則在此基礎上作了進一步的限制，也就是說，即使雙方協(xié)商一致，也不得再訂立背離合同實質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。該規(guī)定僅允許雙方當事人就合同實質(zhì)性內(nèi)容之外的其他一些細節(jié)性、商務性問題進行協(xié)商，并加以明確，以增強合同的操作性。這些技術(shù)性或商務性細節(jié)問題的約定，不可以構(gòu)成對合同實質(zhì)性內(nèi)容的變更、歪曲或變相的變更。立法上作此種規(guī)定，目的在于防止當事人規(guī)避法律，以確保合同的訂立真正做到公開、公正、公平，保護社會公益及相關第三人利益(主要是其他競標人)。因為如允許當事人在中標后還能對中標價進行協(xié)商和修改，將使招標投標活動徒具形式，不能有效地約束交易行為和創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，從而導致《招標投標法》的立法宗旨落空，對其他投標人來講也是不公平的。
但是，當事人并非絕對不可以對合同進行修改。首先，在不背離合同實質(zhì)性內(nèi)容(中標價)的前提下，雙方可以就合同的一些技術(shù)性或商務性術(shù)的蒯些技術(shù)性或商務性等細節(jié)問題進一步加以明確。在審判員實踐中如何判斷當事人事后的約定是否背離合同實質(zhì)性內(nèi)容，應根據(jù)個案作具體分析。其次，《招標投標法》的規(guī)定用意在于規(guī)范招標投標行為本身，并非要絕對限制當事人的合同自由。因此，在判斷當事人的修改是否有效時。應當根據(jù)立法原意具體問題具體分析：
1.當事人確因不可抗力或情勢重大變更，而有變更合同必要時，應當允許當事人變更合同。這里屬于不同法律規(guī)則之間的沖突問題。我們認為，這與《招標投標法》第四十聲性規(guī)定并不存在價值上的沖突，反而如在此種情形下仍舊固守〈招標投標法》第四十六條的規(guī)定，于當事人則過于嚴酷。實踐中，對于不可抗力或情勢變更這兩個不確定性概念，應當從嚴把握，就個案作具體價值補充，切不可使之成為當事人規(guī)避法律的借口。
2.即使不存在不可抗力或情勢變更的情形，但如果確實因存在不可歸責于當事人的合理事由，需要變更、修改合同的，也應當允許。招標投標不過是一種締約方式，對于非法律強制招投標的工程，是否招標以及如何履行合同本系當事人意思自治疇，自得因當事人的合意變更合同。至于招標人與投柱通損害其他競標人利益的，受害人可以另行請求損害賠償;此時中標雖然無效，但不影響雙方可以達成新的協(xié)議。對于法律強制招標的工程，如果雙方惡意串通，規(guī)避法律，根據(jù)《招標投標法》第五十三條的規(guī)定，中標無效。此時合同不成立，談不上修改的問題，發(fā)包人應當依照法律規(guī)定重新招標。