進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國(guó)電力工業(yè)通過改革初步形成了發(fā)電側(cè)競(jìng)爭(zhēng)格局，整體上促進(jìn)了電力工業(yè)發(fā)展，有力緩解了電力供需緊張，但也面臨著電力資產(chǎn)利用率下降、電力企業(yè)持續(xù)發(fā)展能力弱、供電安全受電煤運(yùn)輸和供應(yīng)制約風(fēng)險(xiǎn)增大、電源清潔化發(fā)展任務(wù)重等問題，影響了電力行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。產(chǎn)生上述問題的根本原因是電力發(fā)展規(guī)劃管理薄弱、缺乏電力市場(chǎng)機(jī)制和電價(jià)改革嚴(yán)重滯后。這三大問題應(yīng)該在本次電力改革中逐步得到解決。
規(guī)劃管理薄弱，電力發(fā)展失去了統(tǒng)一規(guī)劃的引導(dǎo)。眾所周知，電力工業(yè)是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，電力的安全、可靠和有效供應(yīng)，是現(xiàn)代社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)。落實(shí)國(guó)家能源戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)電力工業(yè)科學(xué)發(fā)展，是優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要內(nèi)容，對(duì)加快推進(jìn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)，確保十二五時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)任務(wù)完成乃至全面建成小康社會(huì)具有重要的支撐作用。電力發(fā)展規(guī)劃是電力工業(yè)發(fā)展建設(shè)的重要指導(dǎo)，科學(xué)規(guī)劃是電力工業(yè)實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展的根本保證，對(duì)于提高電力工業(yè)發(fā)展質(zhì)量、效率和轉(zhuǎn)型升級(jí)至關(guān)重要。因此，電力工業(yè)發(fā)展規(guī)劃的制定和實(shí)施是政府宏觀管理的重要內(nèi)容，也是國(guó)家宏觀調(diào)控的重要手段。
但是，電力工業(yè)政企分開后，政府主管部門作為電力規(guī)劃管理的主體沒有完全到位，電力規(guī)劃沒有管住、沒有管好。表現(xiàn)在電力規(guī)劃的重大問題研究、編制程序、審定發(fā)布及滾動(dòng)修訂缺乏規(guī)范化、程序化、透明化的管理機(jī)制，規(guī)劃的科學(xué)性、權(quán)威性難以保證。項(xiàng)目前期工作缺乏科學(xué)管理機(jī)制，電力項(xiàng)目良性開發(fā)秩序、市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制和問責(zé)制亟待建立。由于統(tǒng)一規(guī)劃?rùn)C(jī)制的缺失，造成電力的無序發(fā)展，如：電源與電網(wǎng)建設(shè)不同步、不協(xié)調(diào)；新建煤電項(xiàng)目與鐵路運(yùn)輸、煤炭供應(yīng)等沒有協(xié)調(diào)匹配，地區(qū)性煤電運(yùn)緊張問題反復(fù)出現(xiàn)；由于風(fēng)電沒有納入電力發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃，造成風(fēng)電發(fā)展與電網(wǎng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，使得部分地區(qū)風(fēng)電裝機(jī)規(guī)模大大超出電力系統(tǒng)合理消納能力，棄風(fēng)現(xiàn)象大量出現(xiàn)。《電力工業(yè)十五規(guī)劃》預(yù)測(cè)電力需求水平過低，而調(diào)整的規(guī)劃沒有公布。《電力發(fā)展十一五規(guī)劃》編制了而沒有公布，十二五時(shí)間已過三年，《電力發(fā)展十二五規(guī)劃》至今仍未公布，突出說明電力規(guī)劃管理工作極其薄弱，沒有發(fā)揮規(guī)劃對(duì)電力項(xiàng)目投資、建設(shè)的指導(dǎo)作用，影響了電力工業(yè)的科學(xué)發(fā)展。
沒有建立起電力市場(chǎng)機(jī)制，電力資源配置基本停留在行政審批的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式上。電力體制改革已十年有余了，盡管電力投資主體多元化格局已基本形成，但真正的市場(chǎng)機(jī)制并沒有形成。具體表現(xiàn)在電力投資項(xiàng)目的決策一方面不受國(guó)家規(guī)劃的約束，另一方面作為市場(chǎng)主體的企業(yè)沒有落實(shí)自主決策權(quán)，而是取決于政府主管部門帶有很大隨意性的核準(zhǔn)。電力企業(yè)自主投資的決策權(quán)沒有完全落實(shí)，市場(chǎng)配置資源的決定性作用遠(yuǎn)未得到發(fā)揮。
從2004年以來電力項(xiàng)目實(shí)施核準(zhǔn)制的情況看，一些根本性的問題并沒有得到真正解決。原來審批制的項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告書、開工報(bào)告的審批，時(shí)間長(zhǎng)、效率低。核準(zhǔn)制實(shí)施后，為了不加大企業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)協(xié)調(diào)國(guó)家環(huán)保等有關(guān)部門審核程序的矛盾，除申請(qǐng)報(bào)告外，政府主管部門又增加了電力項(xiàng)目路條手續(xù)，從而成了路條、申請(qǐng)報(bào)告兩個(gè)階段審核，實(shí)質(zhì)內(nèi)容與原來相比變化不大，無助于提高企業(yè)投資效率和效益。由于出現(xiàn)項(xiàng)目審批的隨意性，不按科學(xué)程序辦事，以致滋生瀆職與腐敗的空間，給國(guó)家造成資源浪費(fèi)，也無人承擔(dān)責(zé)任。電力投資管理模式基本停留在行政審批的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式上。
沒有建立起電力投資的市場(chǎng)機(jī)制。2002年廠網(wǎng)分開以后，由于政府沒有建立起電力投資的市場(chǎng)機(jī)制，項(xiàng)目前期也缺乏規(guī)范化的管理機(jī)制，因此出現(xiàn)了轟轟烈烈的競(jìng)爭(zhēng)廠址資源的跑馬圈地現(xiàn)象。一方面反映前幾年電力供需形勢(shì)趨于緊張的信號(hào)傳導(dǎo)到了電源投資市場(chǎng)，電力市場(chǎng)化改革的導(dǎo)向性作用得到發(fā)揮。另一方面，跑馬圈地現(xiàn)象是各投資主體為爭(zhēng)奪未來的發(fā)展空間和市場(chǎng)空間而引發(fā)競(jìng)爭(zhēng)的具體體現(xiàn)。發(fā)電企業(yè)有了廠址資源，就可以委托設(shè)計(jì)院開展項(xiàng)目前期工作，從初可研做到可研，直至滿足核準(zhǔn)的條件。到此時(shí)，生米已煮成熟飯，除了個(gè)別碰了國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策紅線的項(xiàng)目外，一般項(xiàng)目即便存在某些問題或不足，再補(bǔ)充做些工作，最后政府主管部門也都能核準(zhǔn)，就是違規(guī)電源項(xiàng)目最終也能得到正名而上網(wǎng)運(yùn)營(yíng)。
由于沒有市場(chǎng)化的機(jī)制，地方企業(yè)與央企、民企與國(guó)企、內(nèi)外資企業(yè)等不同的投資主體缺乏公平的競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)，這在項(xiàng)目資源獲取上表現(xiàn)尤為突出，給企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)和多種經(jīng)濟(jì)成分的健康發(fā)展帶來了很多困擾。同時(shí)由于缺少市場(chǎng)化機(jī)制的有效激勵(lì)，企業(yè)的利潤(rùn)往往取決于政府的政策，削弱了發(fā)電企業(yè)強(qiáng)化內(nèi)部管理的動(dòng)力，出現(xiàn)盲目的投資現(xiàn)象。