我國(guó)現(xiàn)行拆遷裁決存在的主要問(wèn)題
我國(guó)現(xiàn)行拆遷裁決存在的主要問(wèn)題
我國(guó)現(xiàn)行法律只規(guī)定，拆行裁決由房屋拆遷主管部門(mén)負(fù)責(zé)，但又沒(méi)有其它法律或政策將拆遷主管部門(mén)固定化，這與其它行政法律的規(guī)定明顯不同。如《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》第5條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院公安部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)道路交通安全管理工作。縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府公安交通管理部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的道路交通安全管理工作。”這讓人一看就清楚，縣級(jí)道路交通安全的管理部門(mén)就是縣公安局交警大隊(duì)。再如《中華人民共和國(guó)對(duì)外貿(mào)易法》第3條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院對(duì)外貿(mào)易主管部門(mén)依照本法主管全國(guó)對(duì)外貿(mào)易工作。”這讓大家并無(wú)異議地認(rèn)識(shí)到外貿(mào)工作的主管部門(mén)就是對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部。又如《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》第7條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院交通主管部門(mén)主管全國(guó)道路運(yùn)輸管理工作?？h級(jí)以上地方人民政府交通管理部門(mén)負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域的道路運(yùn)輸管理工作?？h級(jí)以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體實(shí)施道路運(yùn)輸管理工作。”這同樣明白無(wú)異地告訴人們，縣級(jí)交通運(yùn)輸管理部門(mén)為縣交通局。
目前，我國(guó)法律有關(guān)拆遷安置裁決主體的彈性規(guī)定，造成各地裁決主體各不相同。有的是由房地產(chǎn)管理局裁決，有的是由拆遷辦裁決，有的由城建局裁決。實(shí)踐中，真正由建設(shè)單位充當(dāng)拆遷人的并不多，由行政部門(mén)充當(dāng)拆遷人占主流，主要有四種模式：一是由人民政府下屬的拆遷辦充當(dāng)拆遷人;二是由政府或土管局成立的臨時(shí)組織“拆遷指揮部”充當(dāng)拆遷人;三是由城建委下屬的拆遷事務(wù)所充當(dāng)拆遷人;四是由政府成立的土地儲(chǔ)備中心充當(dāng)拆遷人。目前，絕大多數(shù)地方還由政府所屬的物價(jià)局統(tǒng)一制定拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)當(dāng)看到，拆遷指揮部、土管局、城建局、拆遷辦、拆遷事務(wù)所和物價(jià)局等均是政府下屬機(jī)構(gòu)或職能部門(mén)。由于行政機(jī)關(guān)的介入，不少拆遷行為中，存在拆遷人、拆遷許可證頒發(fā)人、拆遷受益人、拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)制定人與拆遷安置裁決人同為一個(gè)政府的情況。不少學(xué)者指出，這種政府既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的做法嚴(yán)重扭曲拆遷人與被拆遷人補(bǔ)償安置中的平等民事法律關(guān)系，損害了被拆遷人的利益，人民群眾缺乏信任感。4這不能不讓我們認(rèn)真分析這一狀態(tài)形成的原因。
一是歷史原因。我國(guó)作為有著漫長(zhǎng)奴隸制和封建制社會(huì)歷史的農(nóng)業(yè)國(guó)家，長(zhǎng)期實(shí)行王權(quán)對(duì)土地的絕對(duì)所有，即所謂“普天之下，莫非王土”，王即國(guó)家，國(guó)家即王。中央政權(quán)享有對(duì)土地至高無(wú)上的占有、統(tǒng)領(lǐng)、支配、使用權(quán)，可以沒(méi)有任何代價(jià)和條件地從其他各級(jí)土地私有主手中收繳、征用土地，還可以拿土地進(jìn)行分封、賞賜，這種行使土地所有權(quán)的行為還一并連帶處置地上物產(chǎn)甚至人口，而官僚地主、豪強(qiáng)勢(shì)力也常假借王權(quán)強(qiáng)行掠奪中小土地所有者的產(chǎn)權(quán)，形成中國(guó)歷史上難以根治的土地兼并現(xiàn)象，不斷制造著赤貧流民，導(dǎo)致社會(huì)土地資源占有和配置的反復(fù)失衡，引起一次又一次的暴力革命。其實(shí)，中國(guó)歷史上歷次主要封建改革，從商鞅到張居正改革，核心內(nèi)容都包括確保土地占有狀態(tài)的相對(duì)穩(wěn)定，流轉(zhuǎn)合法有序，遏制嚴(yán)重威脅社會(huì)安定和政權(quán)鞏固的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，但改革往往從最高層開(kāi)始破壞，直至最后趨于失敗。建國(guó)后，我國(guó)實(shí)行土地的國(guó)家和集體所有，但國(guó)家和集體畢竟是一個(gè)抽象的概念，容易使人們產(chǎn)生國(guó)家即政府，政府即國(guó)家，類似于王即國(guó)家，國(guó)家即王的想法?，F(xiàn)在較普遍存在于政府官員頭腦中觀念就是，既然土地是國(guó)家的，政府又代表國(guó)家，那么政府收回土地就是理所當(dāng)然的，政府何時(shí)收回、如何收回，政府有權(quán)單方面決定并裁決，這種觀念其實(shí)是我國(guó)歷史上落后的土地文化和觀念的延續(xù)。
二是利益原因。拆遷本應(yīng)是土地所有人為了公共利益的需要，而向土地使用權(quán)個(gè)體或一定個(gè)體群收回土地使用權(quán)的行為。公共利益不僅包括國(guó)家利益，因?yàn)槿祟惿鐣?huì)的共同利益也包含在內(nèi)，它是公共整體在物質(zhì)和精神上、在生存和發(fā)展方面的現(xiàn)實(shí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)需要以及價(jià)值取向的總和，它和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略有某些相通和交叉關(guān)系。公共利益不僅僅是物質(zhì)利益或經(jīng)濟(jì)利益，文化需求、價(jià)值觀念、道德準(zhǔn)則也是其內(nèi)涵，可以說(shuō)公共利益也就是公共物質(zhì)和精神權(quán)利，例如，對(duì)傳統(tǒng)民居的保留，對(duì)傳統(tǒng)街區(qū)的保護(hù)，屬于公共利益要求。公共利益不是簡(jiǎn)單個(gè)體利益量的累加，亦即并非一群較多數(shù)量的個(gè)體的利益在較少的一群面前就是公共利益，如一處或若干處具有建筑文化價(jià)值或人文價(jià)值的民居，一棵或數(shù)棵古樹(shù)，足以對(duì)抗和否決一個(gè)房產(chǎn)項(xiàng)目。5但我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，公共利益是一個(gè)高度抽象和概括的范疇，越是最基本的概念越是難以給出一個(gè)完備而周到的定義，因此學(xué)者們的論述中也只是對(duì)其特征加以概述而已。正是基于公共利益難以準(zhǔn)確界定這樣一個(gè)缺點(diǎn)，就為商業(yè)利益參雜其中提供了方便之門(mén)，規(guī)避法律的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。通常的拆遷動(dòng)因是公共設(shè)施建設(shè)(如交通、通訊、供排水等)、城市建設(shè)、舊城區(qū)改造等，除了公共設(shè)施建設(shè)外，城市建設(shè)、舊城區(qū)改造等實(shí)際上是公共利益和非公共利益的混合物，為了商品房開(kāi)發(fā)而進(jìn)行舊城區(qū)改造的情況普遍存在，非公共利益的因素常常超出公共利益因素。不少所謂拆遷并不真正代表公共利益，至多符合局部人群低層的眼前利益，或者滿足政府及其官員的財(cái)政、稅收、收費(fèi)、投資、功利等目標(biāo)，為炒賣(mài)地皮、揮霍資金、攫取超額利潤(rùn)等提供機(jī)遇。只要拆遷裁決機(jī)構(gòu)掌握在政府部門(mén)手中，完全為了政府利益而推進(jìn)的所謂拆遷，就會(huì)暢通無(wú)阻地得到推進(jìn)。目前，真正考慮自身在拆遷中有不規(guī)范之處，主動(dòng)成立相對(duì)獨(dú)立的拆遷裁決機(jī)構(gòu)的政府部門(mén)少之又少。
三是立法原因。前面已談到，我國(guó)與拆遷有關(guān)的法規(guī)、規(guī)章至今仍是由政府制定，存在一個(gè)政府立法問(wèn)題。政府立法是指政府(包括依法享有立法職權(quán)的人民政府及政府的工作部門(mén)和機(jī)構(gòu))依法定職權(quán)和法定程序在法定事項(xiàng)范圍內(nèi)制定行政法規(guī)或規(guī)章的活動(dòng)。政府立法具有以下特征：1、立法的主體是政府。2、立法的表現(xiàn)形式是行政法規(guī)或規(guī)章。3、政府立法的程序相對(duì)于制定法律來(lái)說(shuō)簡(jiǎn)便快捷。4、立法草案是經(jīng)政府行政會(huì)議討論通過(guò)，并以政府行政首長(zhǎng)或者政府部門(mén)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)并簽署命令予以公布的。5、政府立法的針對(duì)性、適用性、具體操作性和靈活性較強(qiáng)。6但我們應(yīng)當(dāng)看到，政府制定的行政法規(guī)或規(guī)章，是政府行政行為的結(jié)果又是政府行政行為的法律依據(jù)，其質(zhì)量的高低對(duì)政府依法行政有著重大影響。但當(dāng)前影響政府立法因素還很多，筆者認(rèn)為，有二個(gè)方面的影響最主要：1、政府官員的法制觀念和依法行政意識(shí)不強(qiáng)。2、部門(mén)利益或局部利益的干擾。政府在對(duì)立法中主要問(wèn)題的協(xié)調(diào)和討論時(shí)，有意或無(wú)意地要照顧個(gè)別部門(mén)或本地區(qū)的利益，采取規(guī)避人大基本法律，繞開(kāi)基本法理原則的方式，規(guī)定一些不盡合理的法律規(guī)則和行政裁決程序，使不合理的裁決程序披上合法的外衣，大大降低了立法質(zhì)量。
基于上面分析的三個(gè)原因，現(xiàn)行房屋拆遷裁決制度，在體制上、程序上、公正上都存在很大的問(wèn)題：
一是未能保證裁決機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位。裁決是一種法律救濟(jì)手段。保證法律救濟(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位是現(xiàn)代法律救濟(jì)的基本原則和要求。對(duì)近代各國(guó)立法有很大影響的自然公正原則最基本的要求是裁判者不能為自己裁判，裁判者在裁判過(guò)程中必須保持中立。這一原則在古羅馬法中都可以找到某些淵源。7英國(guó)著名的丹寧法官的一句名言也正好說(shuō)明了這一點(diǎn)：“不僅要主持正義，而且要人們明確無(wú)誤地、毫不懷疑地看到誰(shuí)在主持正義，這一點(diǎn)不僅是重要的，而且是極為重要的。”8法律上保證救濟(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立地位的關(guān)鍵是機(jī)構(gòu)設(shè)置的獨(dú)立性，從而使得救濟(jì)機(jī)制運(yùn)作時(shí)不偏袒任何一方。一定的政治模式對(duì)救濟(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置存在較大影響。近代以來(lái)，民族獨(dú)立與生存的需要使得全民動(dòng)員的現(xiàn)代化模式取得了高度的認(rèn)同，它在政治上落實(shí)為一個(gè)全面控制并進(jìn)而具全面動(dòng)員能力的全權(quán)型統(tǒng)治模式?，F(xiàn)代民族國(guó)家轉(zhuǎn)型的特殊歷史境遇，對(duì)現(xiàn)代化的單極理解(經(jīng)濟(jì)發(fā)展)、個(gè)人自由的彰而不顯和長(zhǎng)期失落，集權(quán)政治的悠遠(yuǎn)傳統(tǒng)、強(qiáng)調(diào)倫理而非法理的儒家政治文化的持久影響，上個(gè)世紀(jì)八十年代以來(lái)的改革留下的是一個(gè)至今為止的威權(quán)型治理模式。9威權(quán)型治理模式下國(guó)家權(quán)力向行政權(quán)高度集中，兩種本應(yīng)相互排斥的權(quán)力甚至集中到一個(gè)行政機(jī)構(gòu)手中成為常見(jiàn)現(xiàn)象，而這正是現(xiàn)代法律救濟(jì)原則所不能容忍的。房屋拆遷中由于存在政府的參與，拆遷裁決行為不能完全視同對(duì)普通民事糾紛的裁決，如果救濟(jì)機(jī)構(gòu)不具有獨(dú)立性，一方面行政主體可以運(yùn)用手中的權(quán)力干涉救濟(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)案件的正常處理，或者救濟(jì)機(jī)構(gòu)本身就沒(méi)有站在公正的立場(chǎng)上，使案件處理偏袒拆遷方;另一方面即使案件得到正常處理，被拆遷一方也心存疑慮。在我國(guó)當(dāng)前，房屋拆遷裁決機(jī)構(gòu)和人員的獨(dú)立性遠(yuǎn)不夠充分。新拆遷條例對(duì)裁決機(jī)構(gòu)和人員獨(dú)立性的規(guī)定幾近于無(wú)，其它法律、法規(guī)也未作任何規(guī)定。一些地方裁決機(jī)構(gòu)從形式上獨(dú)立于作出拆遷決定的行政機(jī)關(guān)，但本質(zhì)上裁決機(jī)構(gòu)的人員毫無(wú)獨(dú)立性可言，而一些地方甚至表面的獨(dú)立都沒(méi)有。由于現(xiàn)行裁決機(jī)構(gòu)和人員毫無(wú)獨(dú)立意志和主體地位，裁決機(jī)構(gòu)與作出行政行為機(jī)關(guān)的利害關(guān)系又十分緊密，甚至意志是同一的，這實(shí)際上就等于自己當(dāng)自己案件的裁判法官。此外，盡管學(xué)者們都沒(méi)有明確提出一個(gè)命題，即要保證裁決機(jī)構(gòu)獨(dú)立性必須確保相應(yīng)的裁決權(quán)由固定的機(jī)構(gòu)行使，但筆者堅(jiān)信這一命題在司法實(shí)踐中沒(méi)有人反對(duì)。因?yàn)?ldquo;一錘子買(mǎi)賣(mài)式”的裁決，類似于市場(chǎng)交易行為，臨時(shí)裁決機(jī)構(gòu)為“今后便于開(kāi)展工作”，很難保持其獨(dú)立意志。前面已談及，目前我國(guó)法律并沒(méi)有規(guī)定房屋拆遷裁決的固定行使機(jī)構(gòu)，這也很難保證機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。這里暫且提出問(wèn)題，至于怎樣實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)獨(dú)立則是后文需要進(jìn)一步論述的。
二是程序上未提供給當(dāng)事人充分公開(kāi)的博弈平臺(tái)。公開(kāi)是現(xiàn)代法律救濟(jì)活動(dòng)的一項(xiàng)基本原則。公開(kāi)原則是指法律救濟(jì)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)進(jìn)行，救濟(jì)案件的受理、審理、裁決等一切活動(dòng)，都應(yīng)該盡可能地向當(dāng)事人、公眾及社會(huì)輿論公開(kāi)，使社會(huì)各界了解法律救濟(jì)活動(dòng)的具體情況。這樣可以有效地防止法律救濟(jì)活動(dòng)中的暗箱操作，避免因暗箱操作而可能導(dǎo)致的腐敗現(xiàn)象，增強(qiáng)公眾對(duì)法律救濟(jì)的信任度。10要保證公開(kāi)性就要建立一定的博弈平臺(tái)，也就是通常所謂之載體。博弈本是經(jīng)濟(jì)學(xué)之概念，但在上世紀(jì)90年代以來(lái)卻被廣泛運(yùn)用于法律領(lǐng)域。借助博弈論的分析工具，我們發(fā)現(xiàn)幾乎所有的裁決過(guò)程中都存在著樣式各異的博弈。“近幾十年來(lái)，經(jīng)濟(jì)學(xué)一直在為其他學(xué)科提供武器，但恐怕沒(méi)有任何其他工具比博弈論更有力了。”11行政過(guò)程越深，提供給行政主體與相對(duì)方博弈的平臺(tái)就越大，越有利于雙方全面展示各自的規(guī)范信息與事實(shí)信息，從而也越有利于保證博弈結(jié)果的公正性，更有助于合意的形成，更有可能實(shí)現(xiàn)或接近最優(yōu)均衡;而且，行政過(guò)程中相對(duì)方參與的深度、或者說(shuō)與行政主體進(jìn)行正面較量機(jī)會(huì)的大小，其意義并不限于實(shí)體正義，它還體現(xiàn)了行政主體對(duì)于相對(duì)方人格尊嚴(yán)的尊重以及行政過(guò)程對(duì)于程序正義的崇尚。12一般認(rèn)為，在對(duì)當(dāng)事人的重大權(quán)益作出裁決前最重要的博弈平臺(tái)就是聽(tīng)證。廣義上的聽(tīng)證包括立法、司法和行政聽(tīng)證三種形式;司法聽(tīng)證事實(shí)上就是法院審理案件的程序;行政聽(tīng)證要求行政機(jī)關(guān)作出影響行政相對(duì)人重要權(quán)益前有義務(wù)告知相對(duì)人獲得聽(tīng)證的權(quán)利。13聽(tīng)證程序淵源于英國(guó)古老的“自然公正原則”，它包括兩個(gè)最基本的程序規(guī)則：a任何人或團(tuán)體在行使權(quán)力可能使別人受到不利影響時(shí)必須聽(tīng)取對(duì)方意見(jiàn)，每一個(gè)人都有為他自己申辯和防衛(wèi)的權(quán)利;b任何人或團(tuán)體不能作為自己案件的法官。14前一個(gè)程序規(guī)則就是聽(tīng)證。在美國(guó)，聽(tīng)證不僅是普通法上的一個(gè)重要原則，而且也是憲法正當(dāng)法律程序條款的要求。正當(dāng)法律程序的意義就是公正行使權(quán)力，行政機(jī)關(guān)作出對(duì)當(dāng)事人不利的決定時(shí)必須聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，當(dāng)事人具有要求聽(tīng)證的權(quán)利。15在大陸法國(guó)家，依法治國(guó)理論，特別是依法行政理論的完善，為這些國(guó)家的行政聽(tīng)證制度提供了法理基礎(chǔ)。如德國(guó)，行政機(jī)關(guān)在作出設(shè)負(fù)擔(dān)行政行為之前對(duì)相對(duì)人的聽(tīng)證具有特殊意義(行政程序法第28條)。16反觀我國(guó)建設(shè)部頒布的《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》，只有兩個(gè)條文規(guī)定了聽(tīng)證程序。規(guī)程第7條規(guī)定：“未達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議戶數(shù)較多或比例較高的，房屋拆遷管理部門(mén)在受理裁決申請(qǐng)前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽(tīng)證，具體標(biāo)準(zhǔn)、程序由省、自治區(qū)、直轄市人民政府房屋拆遷管理部門(mén)規(guī)定。”第18條規(guī)定：“房屋拆遷管理部門(mén)申請(qǐng)行政強(qiáng)制拆遷前，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)有關(guān)管理部門(mén)、拆遷當(dāng)事人代表以及具有社會(huì)公信力的代表等，對(duì)行政強(qiáng)制拆遷的依據(jù)、程序、補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算依據(jù)等內(nèi)容，進(jìn)行聽(tīng)證。”很明顯，規(guī)程對(duì)受理前的聽(tīng)證(存在條件限制)和行政強(qiáng)制拆遷前的聽(tīng)證作了規(guī)定。規(guī)程第10條規(guī)定：“房屋拆遷管理部門(mén)受理房屋拆遷裁決申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)按照下列程序進(jìn)行：(一)向被申請(qǐng)人送達(dá)房屋拆遷裁決申請(qǐng)書(shū)副本及答辯通知書(shū)，并告知被申請(qǐng)人的權(quán)利;(二)審核相關(guān)資料、程序的合法性;(三)組織當(dāng)事人調(diào)解;(四)核實(shí)補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn);(五)經(jīng)調(diào)解，達(dá)成一致意見(jiàn)的，出具裁決終結(jié)書(shū);達(dá)不成一致意見(jiàn)的，房屋拆遷管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)作出書(shū)面裁決;部分事項(xiàng)達(dá)成一致意見(jiàn)的，裁決時(shí)應(yīng)當(dāng)予以確認(rèn);書(shū)面裁決必須經(jīng)房屋拆遷管理部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論決定。”不難看出，規(guī)程在最關(guān)鍵的裁決審理程序上并未規(guī)定聽(tīng)證程序，而房屋拆遷涉及當(dāng)事人重大利益，本應(yīng)保證當(dāng)事人的聽(tīng)證權(quán)利，規(guī)程規(guī)定的缺失是一個(gè)很明顯的不足點(diǎn)。
三是拆遷裁決在實(shí)踐中沒(méi)有最大限度地維護(hù)實(shí)體公正。公正原則是指救濟(jì)機(jī)關(guān)在行使救濟(jì)權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)公正地對(duì)待雙方的當(dāng)事人，不能有所偏袒。裁決機(jī)關(guān)的救濟(jì)活動(dòng)不僅應(yīng)當(dāng)是合法的，而且應(yīng)當(dāng)是公正的，即應(yīng)當(dāng)在合法性的前提下盡可能做到合理、充分、無(wú)偏私。在行政救濟(jì)領(lǐng)域中對(duì)救濟(jì)機(jī)關(guān)提出公正要求，是符合我國(guó)行政管理活動(dòng)向高層次發(fā)展的時(shí)代要求的。17實(shí)體裁決的公正性與多種因素有關(guān)，但最關(guān)鍵的還是裁決機(jī)構(gòu)公正行使權(quán)力。但權(quán)力具有非平等性，以命令與服從構(gòu)成的軌跡運(yùn)行，它意味著權(quán)力關(guān)系中的一方對(duì)另一方的支配。18權(quán)力又具有可交換性，權(quán)力可以脫離權(quán)力主體、客體而發(fā)生異化，以至于發(fā)生權(quán)力商品化的現(xiàn)象，權(quán)力由此而演化為權(quán)力資本。19由于權(quán)力資本的增值功能，權(quán)力腐敗便不可避免。權(quán)力自身的擴(kuò)張性、侵略性、腐蝕性等特點(diǎn)，往往會(huì)使任何一種不受監(jiān)控的權(quán)力最終都將成為社會(huì)的毒瘤，進(jìn)而危及到整個(gè)社會(huì)。20權(quán)力運(yùn)作過(guò)程一旦失控，并在不規(guī)范的軌道上運(yùn)行，就可能使政府權(quán)力超越法律無(wú)限彭脹，損害社會(huì)大眾利益。法國(guó)資產(chǎn)階級(jí)啟蒙思想家孟德斯鳩說(shuō)過(guò)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。從事務(wù)的性質(zhì)來(lái)說(shuō)，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力。”房屋拆遷中，由于拆遷決定權(quán)與裁決權(quán)常常集中于同一行政機(jī)構(gòu)，失去了權(quán)力對(duì)權(quán)力的制約。我國(guó)現(xiàn)行土地征用制度實(shí)際上使政府在土地征用領(lǐng)域成為了“無(wú)限政府”，其危害是嚴(yán)重的。21在“無(wú)限政府”下，拆遷裁決不公正表現(xiàn)得十分突出。其主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
1、裁決中違法拆遷普遍得到支持。根據(jù)拆遷法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，需要拆遷房屋的單位，必須經(jīng)過(guò)計(jì)劃部門(mén)立項(xiàng)，且依法取得土地批準(zhǔn)文件、建設(shè)用地規(guī)劃許可證和房屋拆遷許可證后，才可以拆遷。實(shí)踐中，相當(dāng)多的拆遷人拆遷時(shí)未辦理計(jì)劃立項(xiàng)、土地批準(zhǔn)手續(xù)或辦理有關(guān)手續(xù)不合法。有的在沒(méi)有取得有效建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件前即獲得建設(shè)用地規(guī)劃許可證，用地不合法;有的沒(méi)有取得建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件即獲得拆遷許可證，拆遷不合法。而這些違法行為在所謂“公共利益”的保護(hù)傘下，在行政裁決程序中普遍得到支持。如海安縣法院在審理一起與房屋拆遷有關(guān)的行政訴訟案件中發(fā)現(xiàn)，建設(shè)局在頒發(fā)拆遷許可的許多前置條件都不具備的情況下，向一工貿(mào)園區(qū)頒發(fā)了拆遷許可證，其中土地征用手續(xù)只有國(guó)土資源局的一份正在辦理過(guò)程中的證明。按照通常情況，裁決機(jī)構(gòu)應(yīng)在審查中否定拆遷許可證合法性。但裁決機(jī)構(gòu)考慮該不合法的拆遷工程已接近尾聲，如果裁決中不支持行政機(jī)關(guān)，整個(gè)拆遷工程就要推翻重來(lái)，社會(huì)負(fù)面影響巨大。裁決機(jī)構(gòu)在要求建設(shè)局補(bǔ)齊手續(xù)的基礎(chǔ)上，仍裁決支持了拆遷許可行為。對(duì)于一部分在拆遷行政程序中出現(xiàn)的所謂瑕疵，以“三個(gè)不明顯”實(shí)施裁決，即對(duì)不明顯缺乏事實(shí)依據(jù)、不明顯缺乏法律依據(jù)、不明顯損害相對(duì)人合法權(quán)益的拆遷行為通常予以支持。
2、補(bǔ)償裁決中未真正體現(xiàn)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化原則。新拆遷條例第二十條規(guī)定：“貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。”這一條款確定了拆遷補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化原則。最新公布的物權(quán)法草案也同樣明確了拆遷補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化原則。但是，各地與拆遷有關(guān)的地方性法規(guī)、政府規(guī)章以及規(guī)范文件，卻往往將該市場(chǎng)化補(bǔ)償原則異化為行政機(jī)關(guān)的單方定價(jià)，政府在城市房屋拆遷管理工作中扮演“家長(zhǎng)”角色。目前通行的作法是政府通過(guò)規(guī)章或其他規(guī)范性文件規(guī)定拆遷房屋的土地及房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。不同級(jí)別的土地補(bǔ)償不同的地價(jià)，而房屋的具體補(bǔ)償也有規(guī)定。因此，《條例》所規(guī)定的市場(chǎng)評(píng)估方式形同虛設(shè)，很多地方的拆遷補(bǔ)償確定也根本不需要中介機(jī)構(gòu)的參與。而且，根據(jù)政府確認(rèn)的被拆遷房屋明細(xì)清單即可獲得拆遷補(bǔ)償數(shù)額，中介機(jī)構(gòu)參與評(píng)估也無(wú)多大作用。更有一些地方政府出臺(tái)的拆遷標(biāo)準(zhǔn)多年不變，與近幾年大幅上漲的房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格存在較大差距。有的地方一年只制定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，但年內(nèi)數(shù)次房?jī)r(jià)變動(dòng)的情況卻不考慮。雖然從表面上看，絕大多數(shù)地方進(jìn)行拆遷時(shí)都對(duì)房屋進(jìn)行了評(píng)估，但地價(jià)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有準(zhǔn)確地反映土地價(jià)值，沒(méi)有隨著市場(chǎng)房?jī)r(jià)的變化進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)跟不上房?jī)r(jià)的波動(dòng)，導(dǎo)致矛盾激化。如蘇州市觀前街地區(qū)2004年商品房?jī)r(jià)格已達(dá)5000元/平方米左右，而該市2003年8月10日制定的該地區(qū)拆遷補(bǔ)償價(jià)只有2100元，兩者差距甚遠(yuǎn)，被拆遷人意見(jiàn)很大。22拆遷裁決實(shí)踐中，政府單方所定補(bǔ)償價(jià)格實(shí)際上成了真正的裁決依據(jù)，市場(chǎng)評(píng)估形同虛設(shè)，幾乎沒(méi)有一例否定政府單方定價(jià)的裁決。
3、裁決中將商業(yè)開(kāi)發(fā)與公共利益拆遷混為一談。在所有的城市房屋拆遷行政裁決案件中，多數(shù)的拆遷都冠有“舊城改造”、“城市綠化”、“公益事業(yè)”等美名，然而真正的公共利益拆遷卻是少數(shù)。實(shí)際上是開(kāi)發(fā)商與一些政府部門(mén)一起，假借“公共利益”之名、行商業(yè)開(kāi)發(fā)之實(shí)。有些開(kāi)發(fā)商利用拆遷行政主管部門(mén)的權(quán)力，大搞商業(yè)開(kāi)發(fā)，謀取高額利潤(rùn)，政府部門(mén)也從中得到“好處”，結(jié)果是開(kāi)發(fā)商與政府主管部門(mén)從中受益，使被拆遷人的合法權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害。大多數(shù)情況的結(jié)果是，政府低價(jià)購(gòu)地，高價(jià)出售，轉(zhuǎn)手獲利，在舊城改造中犧牲群眾利益，換來(lái)城市形象和政府手頭的寬裕。然而，城市居民的房產(chǎn)往往是一個(gè)家庭的命脈，它承載的東西太多，一座房子被拆除，很容易引發(fā)“家庭地震”和社會(huì)沖突，影響社會(huì)穩(wěn)定。但在現(xiàn)行的拆遷裁決卻沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)分商業(yè)開(kāi)發(fā)與公益拆遷，使商業(yè)開(kāi)發(fā)與公益拆遷得到同等對(duì)待，嚴(yán)重?fù)p害公眾利益，裁決的公正性無(wú)從談起。