民航局國際司原司長(zhǎng)李江民：我的天空自由觀
原標(biāo)題：我的天空自由觀
—— 訪民航局國際司原司長(zhǎng)李江民
李江民在回憶起30多年前第一次從北京飛英國倫敦的情景時(shí)，語氣仍舊是忿忿的。他說，當(dāng)時(shí)歐洲最繁忙的航空樞紐倫敦希思羅機(jī)場(chǎng)并沒有給中國航空公司時(shí)刻，飛機(jī)是在倫敦南部的蓋特威克機(jī)場(chǎng)落地的。
“那時(shí)中國民航的體量雖小，但‘飛出去’畢竟代表的就是國家，我心里感覺不是滋味”。后來幾經(jīng)交涉，中國航空公司的飛機(jī)仍然無法在希思羅機(jī)場(chǎng)落地。中方的態(tài)度是：如果不能飛希思羅機(jī)場(chǎng)，那么雙方對(duì)等，英國航空公司飛北京的航班也從蓋特威克機(jī)場(chǎng)起飛。這幾乎是非?！皬?qiáng)硬”的表態(tài)了。
在中日邦交正常化35周年、全日空航空公司通航中國20周年之際，全日空航空公司再次向河北省興隆縣全日空藍(lán)天希望小學(xué)捐資20萬元，用于構(gòu)建校園網(wǎng)。2007年12月21日，在北京舉行的捐贈(zèng)儀式上，李江民從全日空航空公司中國總代表山崎邦生手中接過捐贈(zèng)標(biāo)志，并轉(zhuǎn)贈(zèng)給希望小學(xué)校長(zhǎng)。
“很多權(quán)利都是爭(zhēng)來的”。這句話濃縮了李江民幾十年的民航外交生涯。從民航局國際司最基層的工作做起，到十幾年的駐外生活，再到擔(dān)任運(yùn)輸司和國際司司長(zhǎng)，他是真正了解民航的人。
事實(shí)上，民航的外交工作遠(yuǎn)沒有想象中那般友好平和，背后是各方利益的激烈博弈。他開玩笑說，他的工作很多時(shí)候都在跟人“吵架”。他親自參與過眾多航空運(yùn)輸協(xié)定的談判，也見證了“文革”后中國民航國際影響力由弱到強(qiáng)的全過程，“這里面的酸甜苦辣要經(jīng)歷過的人才知道”。
充滿理想的年輕人
1975年，22歲的李江民從陸軍第十二集團(tuán)軍來民航總局國際司報(bào)到。在那之前的一年，中國恢復(fù)了在國際民航組織的合法席位。他還記得，那時(shí)中國的航空運(yùn)輸總量在世界上排名第38或第39?！懊窈绞菄H性很強(qiáng)的行業(yè)。當(dāng)時(shí)，國家對(duì)民航‘飛出去’有明確的要求，我們這樣的年輕人也充滿了做事的理想和熱情”。
在彼時(shí)政企不分的背景下，李江民所在的國際司不僅要完成對(duì)外航權(quán)談判，還要負(fù)責(zé)航空公司的對(duì)外業(yè)務(wù)。幾年后的1980年，在改革開放的浪潮中，李江民也開啟了自己的駐外生涯。他真實(shí)地體會(huì)到了在上世紀(jì)80年代初期，一個(gè)國家的國力以及民航的實(shí)力對(duì)民航外交工作的影響。
2012年，李江民參加全國民航工作會(huì)議暨航空安全會(huì)議。
初來乍到，英國人跟李江民想象中一樣，彬彬有禮卻保持著矜持的距離感。對(duì)于來自中國民航部門的駐外人員，英國人從不失禮，卻一直謹(jǐn)慎地限制他們的活動(dòng)范圍，比如要去倫敦半徑25英里以外的地方，須得到英國外交部的許可。“這讓我們?cè)趺撮_展業(yè)務(wù)，怎么搞推廣？”
在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，美國的航空公司在中美航線市場(chǎng)上都占據(jù)著絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。“但那幾年里，我們的航空公司發(fā)展勢(shì)頭很猛。根據(jù)2004年中美簽署的協(xié)議，如今航權(quán)用完了，中國的航空公司想增加航班，反倒是美國人不愿意了”。
在澳門回歸前的1994年，李江民還被派駐澳門做航空運(yùn)輸顧問。在澳門回歸之前，他負(fù)責(zé)澳門作為特殊一方與其他國家和地區(qū)商談航空運(yùn)輸協(xié)定、交換航權(quán)以及航企運(yùn)營(yíng)方面的相關(guān)事宜。在7年時(shí)間里，他參與編制了澳門與其他國家和地區(qū)的34份航空運(yùn)輸協(xié)定，為澳門民航相關(guān)工作制定了一些基礎(chǔ)規(guī)則和程序。
多年的駐外工作與生活，讓李江民真實(shí)地看到了歐美發(fā)達(dá)國家民航外交的情況，看到了中國與發(fā)達(dá)國家在民航發(fā)展實(shí)力上的差距，也更近距離地了解了外交背后國家的爭(zhēng)奪與角力。
從望塵莫及到望其項(xiàng)背
上世紀(jì)70年代，中國民航開始恢復(fù)對(duì)外交往，隨之而來的是與外國政府進(jìn)行航空運(yùn)輸協(xié)定的談判和商簽，包括通航地點(diǎn)、空運(yùn)企業(yè)的指定、班次運(yùn)力的安排等。特別是在1978年之后，在國家實(shí)施的改革開放政策中，民航做到了先行一步。
李江民也坦陳，那時(shí)首都機(jī)場(chǎng)的年旅客吞吐量只有不到200萬人次。“我們的能力也就那么大，最初還是比較謹(jǐn)慎的”。事實(shí)上，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是自上世紀(jì)90年代起，中國民航發(fā)展速度加快，在國際談判中的地位也得到了提升。
“我記得最顯著的標(biāo)志就是在千禧年之后，中國民航旅客運(yùn)輸量開始迅速增加。隨著逐漸成為旅游始發(fā)國，中國躋身世界重要的航空運(yùn)輸市場(chǎng)，對(duì)外越來越有吸引力”。2005年，中國民航旅客運(yùn)輸量?jī)H次于美國，成為名副其實(shí)的民航大國?！斑^去在國際上我們對(duì)一些航空強(qiáng)國是望塵莫及的，而現(xiàn)在我們已經(jīng)可以望其項(xiàng)背了”。
李江民說，不同的階段有不同的需求，中國民航的對(duì)外政策是在不斷調(diào)整的，包括航權(quán)的安排和交換也在不斷“更新?lián)Q代”，但始終遵循的是積極、漸進(jìn)、有序、有保障的方針，目的就在于讓國際航空運(yùn)輸滿足社會(huì)各階層的需求，滿足地方政府對(duì)外改革開放的需求，滿足社會(huì)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、對(duì)外關(guān)系的需求。
在這個(gè)過程中，民航局國際司要為中國民航在國際航空市場(chǎng)上的利益“代言”，而李江民在很長(zhǎng)一段時(shí)間里扮演著“代言人”的角色。大到兩國航空運(yùn)輸協(xié)定的簽署，小到對(duì)一個(gè)航班座位數(shù)的質(zhì)疑，他都“寸土必爭(zhēng)”。耿直如他，“吵架”、僵持自然是少不了的。
李江民回憶說，有一次直到航班換季的前一天，俄羅斯都沒有批準(zhǔn)南航新一季的航班計(jì)劃。“我們一拍桌子，把俄羅斯航空的航班全部取消了。兩個(gè)小時(shí)后，南航的航班計(jì)劃被批準(zhǔn)了”。李江民在說這話的時(shí)候，真的拍了一下桌子，“嘭”的一聲，仿佛當(dāng)時(shí)的情景就在眼前。
跟日本的談判也堪稱艱苦，因?yàn)槿毡救说摹敖锝镉?jì)較”和“軸”。有一個(gè)細(xì)節(jié)讓李江民印象很深。當(dāng)時(shí)，東京兩場(chǎng)時(shí)刻短缺，但其余日本機(jī)場(chǎng)則因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施改善后物理制約不存在了，時(shí)刻短缺的情況有所緩解，但日方仍以時(shí)刻為由，在要求中方滿足日方需求的同時(shí)，試圖限制中方，“他們甚至?xí)谧粩?shù)上大做文章，將對(duì)座位數(shù)的限制精確到個(gè)位”。李江民據(jù)理力爭(zhēng)，但雙方相互限制，誰都不肯讓步。日方人員清晨6時(shí)要坐飛機(jī)離開，他們竟然談判到4時(shí)仍沒有結(jié)果，于是李江民5時(shí)又“客客氣氣地把他們送走了”。
天空開放需要資源的支撐
“我剛進(jìn)入民航業(yè)不久，天空開放以及航空運(yùn)輸自由化是國內(nèi)外和行業(yè)內(nèi)外的熱門話題，尤其歐美國家是非常推崇的”。李江民在剛進(jìn)入民航業(yè)時(shí)，“天空開放”的概念在業(yè)界曾風(fēng)靡一時(shí)。但在十幾年的民航外交生涯中，經(jīng)歷過無數(shù)場(chǎng)航權(quán)談判、利益爭(zhēng)奪的他對(duì)此有著自己獨(dú)到的見解，“天空開放也要本著實(shí)事求是精神，以滿足國家對(duì)外開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求為指導(dǎo)思想”。
在一些國家提及天空開放和航空運(yùn)輸自由化時(shí)，主要是指市場(chǎng)準(zhǔn)入和空運(yùn)企業(yè)所有權(quán)不受限。但迄今為止，在國際航空運(yùn)輸領(lǐng)域，世界各國或者行業(yè)并沒有普遍認(rèn)可和接受的航空運(yùn)輸自由化定義?！耙晕业挠^察和理解，各國都在以為我所用的實(shí)用主義態(tài)度解讀航空運(yùn)輸自由化的實(shí)際內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。在某種程度上，航空運(yùn)輸自由化更多的是一方為獲取比另一方更多實(shí)惠和利益而使用的敲門磚”。
以中美航空市場(chǎng)為例，長(zhǎng)期以來，作為航空運(yùn)輸超級(jí)大國的美國一直主張?zhí)炜臻_放。“這也成為其試圖在中國爭(zhēng)取更大市場(chǎng)份額而無須支付成本的說辭”。李江民回憶到，上世紀(jì)70年代，中國剛剛改革開放，航空運(yùn)輸規(guī)模非常小，幾乎沒有出境旅客，公務(wù)旅客也非常少。天空開放并不現(xiàn)實(shí)，只能以平等互利、對(duì)等平衡的安排來滿足中美雙方對(duì)航空運(yùn)輸?shù)男枨蟆?br>40年后的今天，情況發(fā)生了翻天覆地的變化，中國已經(jīng)成為全球最大的旅游始發(fā)國。從原則上講，航空運(yùn)輸自由化首先應(yīng)在國內(nèi)市場(chǎng)試點(diǎn)成功的前提和條件下，再考慮在國際航空運(yùn)輸方面實(shí)施天空開放政策?！帮@然，我們?nèi)匀徊荒芡耆亻_放天空，因?yàn)槲覀兓A(chǔ)設(shè)施不足以及空管體制和資源不能支撐實(shí)現(xiàn)自由化”。李江民強(qiáng)調(diào)，這就是中國的國情。很顯然，2000年之后，空域受限、時(shí)刻短缺制約了中國民航的發(fā)展。國內(nèi)的航空運(yùn)輸自由化尚且無法實(shí)現(xiàn)，談何向國際開放天空？
事實(shí)上，2006年，民航總局曾以湖北武漢為試點(diǎn)，摸索國內(nèi)航空運(yùn)輸自由化政策：只要涉及武漢的所有客貨運(yùn)航班，在航權(quán)方面不再受到限制。但事實(shí)證明，由于京、滬、穗等主要國內(nèi)干線樞紐機(jī)場(chǎng)起降時(shí)刻無法滿足航權(quán)開放的實(shí)際需要，武漢的航空運(yùn)輸自由化更多地停留在了理論設(shè)計(jì)層面上。“所以，沒有基礎(chǔ)設(shè)施的支撐和空域的配套，談天空開放和航空運(yùn)輸自由化不僅是毫無意義的，而且完全是無的放矢”。
李江民參加中國航協(xié)三屆一次會(huì)議。
以中美航線為代表的國際市場(chǎng)亦是如此。這些航線大部分集中在京、滬、穗的樞紐機(jī)場(chǎng)，但是時(shí)刻的短缺已經(jīng)無法滿足對(duì)方在這些機(jī)場(chǎng)開通更多航線的需求，尤其是貨運(yùn)航班。“我們將武漢以西的通航點(diǎn)定為3區(qū)，即便在這一區(qū)的國際通航地點(diǎn)實(shí)施了開放政策，航空公司仍然會(huì)依照利潤(rùn)豐厚程度來選擇經(jīng)營(yíng)航線。所以說，指望開放天空使外航經(jīng)營(yíng)中國西部邊遠(yuǎn)地區(qū)航線，絕對(duì)是異想天開”。
李江民說，多年來，中國民航針對(duì)航空運(yùn)輸自由化遵循的積極、漸進(jìn)、有序、有保障的方針，適合中國民航的發(fā)展階段和中國國情，既順應(yīng)了國際航空運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展潮流和趨勢(shì)，也符合安全發(fā)展、科學(xué)發(fā)展的規(guī)律和要求，在互利共贏的基礎(chǔ)上滿足了中外雙方對(duì)于市場(chǎng)的需求，同時(shí)鞏固和發(fā)展了國家民航關(guān)系。在這個(gè)過程中，他是親歷者，更是耕耘人。（《中國民航報(bào)》記者 程婕）
自由化的ab面
航空運(yùn)輸自由化作為一種理論曾在國際舞臺(tái)上風(fēng)靡一時(shí)，給世界各國帶來的影響都是極其巨大的。因?yàn)闀r(shí)勢(shì)的不斷變化，人們認(rèn)知上的差別、動(dòng)機(jī)的各不相同以及國情的不同，關(guān)于它見仁見智的爭(zhēng)論始終存在。
盡管沒有太多經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，只能摸著石頭過河的中國民航逐漸摸索出屬于自己的航空運(yùn)輸自由化之路。在多年的民航外交生涯中，李江民對(duì)其給中國民航帶來的利與弊也有了比較準(zhǔn)確和完整的認(rèn)識(shí)。
記者：在經(jīng)歷了多年的民航外交實(shí)踐后，您認(rèn)為什么是航空運(yùn)輸自由化？
李江民：據(jù)我所知，世界各國并沒有普遍認(rèn)可和接受的航空運(yùn)輸自由化定義。絕大多數(shù)主張實(shí)現(xiàn)或者提倡航空運(yùn)輸自由化的國家在提及它時(shí)，重點(diǎn)集中在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，即：不受限制地指定空運(yùn)企業(yè)數(shù)量，指定空運(yùn)企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)需求自由選擇進(jìn)入或退出某一特定航線市場(chǎng)，自主決定某一市場(chǎng)的機(jī)型、班次、運(yùn)力，在不違犯相關(guān)法律的前提下自主決定所提供運(yùn)輸?shù)膬r(jià)格和條件。
由于沒有國際上普遍認(rèn)可和接受的航空運(yùn)輸自由化定義，其是否僅局限于上述市場(chǎng)準(zhǔn)入的內(nèi)容或是否應(yīng)該包括空運(yùn)企業(yè)所有權(quán)，即外國投資擁有或控制本國空運(yùn)企業(yè)也就自然成為爭(zhēng)論的一個(gè)主要方面。坦率地說，以我的觀察和理解，各國都在以為我所用的實(shí)用主義態(tài)度解讀航空運(yùn)輸自由化的實(shí)際內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。