城市房屋拆遷訴訟的法律問題
[摘要]作為全國眾多拆遷糾紛案件之一，本案之所以在全國乃至于全世界引起轟動，原因在于剛剛結(jié)束的第十次全國人民代表大會第五次會議通過了《中華人民共和國物權(quán)法》(以下稱《物權(quán)法》)，人們都在密切關(guān)注著這部新的所謂的保護(hù)公民合法私有財(cái)產(chǎn)的法律究竟能發(fā)揮什么作用。筆者試圖從該案出發(fā)，分析中國城市房屋拆遷立法、司法等現(xiàn)狀，并就存在的問題提出建議。
[關(guān)鍵詞]房屋拆遷;物權(quán)法;公共利益;
一.對于本案的誤解
如前所述，全國人民都非常關(guān)注這部具有歷史意義的《物權(quán)法》的頒布和實(shí)施，尤其是想通過該案的處理結(jié)果來檢驗(yàn)這部法律的效用是否像想象的那么理想。本案當(dāng)事人吳萍女士在接受記者采訪時(shí)就是手握一本《中華人民共和國憲法》(以下稱《憲法》)和《物權(quán)法》，并聲稱要用《物權(quán)法》捍衛(wèi)自己的權(quán)利。但是，《物權(quán)法》目前還未施行，等到2007年10月1日才能夠正式施行，因此，對于現(xiàn)在發(fā)生的糾紛，并不能援引《物權(quán)法》來判案。
二.中國城市房屋拆遷的相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定及其程序
重慶的這起案件只是中國城市房屋拆遷糾紛的一個(gè)縮影，因此，本文試圖從目前城市房屋拆遷的整體法律法規(guī)規(guī)定及其程序開始分析。
《憲法》第十三條規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”《土地管理法》第二條第四款：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”基于《憲法》和《土地管理法》中關(guān)于國家對城市單位及公民的房屋進(jìn)行征收的相關(guān)規(guī)定，國務(wù)院于2001年頒布了《中華人民共和國城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下稱《拆遷條例》)，就城市房屋拆遷的相關(guān)程序做出了具體的規(guī)定。首先，拆遷房屋的單位要向房屋拆遷管理部門申請領(lǐng)取房屋拆遷許可證，前提是提交所要求的資料，其中包括“國有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件”。[1]經(jīng)主管部門審查，對符合條件的，頒發(fā)房屋拆遷許可證。拆遷人取得房屋拆遷許可證后，應(yīng)當(dāng)與被拆遷人“就補(bǔ)償方式和補(bǔ)償金額、安置用房面積和安置地點(diǎn)、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項(xiàng)，訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議。”[2]第一，如果雙方當(dāng)事人達(dá)成了拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議后，被拆遷人在搬遷期限內(nèi)拒絕搬遷的，“拆遷人可以依法向仲裁委員會申請仲裁，也可以依法向人民法院起訴。訴訟期間，拆遷人可以依法申請人民法院先予執(zhí)行。”[3]第二，如果雙方當(dāng)事人達(dá)不成協(xié)議，“經(jīng)當(dāng)事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。當(dāng)事人對裁決不服的，可以自裁決書送達(dá)之日起3個(gè)月內(nèi)向人民法院起訴。拆遷人依照本條例規(guī)定已對被拆遷人給予貨幣補(bǔ)償或者提供拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。”[4]如果“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強(qiáng)制拆遷。”[5]本案即出現(xiàn)了前面所述的第二種情形，雙方當(dāng)事人就拆遷補(bǔ)償問題一直未能達(dá)成協(xié)議，于是拆遷人依照《拆遷條例》相關(guān)規(guī)定申請主管部門裁決，并申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。最終在法院的主持下，雙方當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議。本案能有這樣的結(jié)局也算是被拆遷人的幸運(yùn)，如果不是處在《物權(quán)法》剛剛頒布這樣的關(guān)鍵時(shí)期，恐怕那座高高聳立的“紀(jì)念碑”早已被強(qiáng)制拆除了。但是，就全國所有的拆遷糾紛以及今后可能發(fā)生的糾紛來說，筆者認(rèn)為，還有更多的問題值得探討。
三.立法、司法及執(zhí)法等存在的問題
(一) 立法問題：《拆遷條例》不合法
現(xiàn)在解決城市房屋拆遷糾紛主要的依據(jù)為《拆遷條例》，經(jīng)過這幾年的發(fā)展，尤其是隨著2004年憲法修正案的通過，以及2007年《物權(quán)法》的頒布，保護(hù)公民合法私有財(cái)產(chǎn)的觀念已經(jīng)深入人心，這部由國務(wù)院頒布的行政法規(guī)顯然已經(jīng)跟不上時(shí)代發(fā)展的步伐，而且還違反憲法以及物權(quán)法的規(guī)定。《拆遷條例》第七條規(guī)定，拆遷房屋的單位要向房屋拆遷管理部門申請領(lǐng)取房屋拆遷許可證，前提是提交所要求的資料，其中包括“國有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件”。拆遷人取得拆遷許可證后就可以與被拆遷人談判解決拆遷問題。但是，這其中存在很嚴(yán)重的侵權(quán)行為：被拆遷人作為房屋的所有人和土地的合法使用權(quán)人，同時(shí)，國家卻在沒有對被拆遷人任何補(bǔ)償并收回土地使用權(quán)的情況下，將土地使用權(quán)又批準(zhǔn)給被拆遷人，這種做法嚴(yán)重侵犯了被拆遷人的用益物權(quán)——土地使用權(quán)?！恫疬w條例》做出這樣的規(guī)定違背了《憲法》及《物權(quán)法》“保護(hù)公民合法私有財(cái)產(chǎn)”的立法宗旨，從而也違反了《憲法》第五條第三款的規(guī)定：“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。”
(二) 政府定位問題：政府既是當(dāng)事人，又是裁判者，還是營利方
政府從被拆遷人手中征收土地，和政府把土地出讓給被拆遷人，這是兩個(gè)法律關(guān)系。然而，目前政府普遍的做法是讓拆遷人直接和拆遷戶發(fā)生關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)嫁責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。本來應(yīng)該由政府先將土地使用權(quán)收回，然后再出讓給拆遷人，但是，按照《拆遷條例》的規(guī)定，政府先是將拆遷人與被拆遷人置于談判協(xié)商的位置，一旦雙方達(dá)不成協(xié)議，通常經(jīng)過拆遷人的申請，政府又會以裁判者的身份出現(xiàn)，對該爭議做出行政裁決，如果當(dāng)事人拒不執(zhí)行，還可申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。當(dāng)然，當(dāng)事人可以在3個(gè)月內(nèi)提起行政復(fù)議或者行政訴訟，但是，由于行政行為具有的特殊執(zhí)行力，在這期間，即使當(dāng)事人提起行政復(fù)議或者行政訴訟，也不能阻止法院強(qiáng)制拆遷。而且，根據(jù)《拆遷條例》第四條的規(guī)定：“拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定，對被拆遷人給予補(bǔ)償、安置;被拆遷人應(yīng)當(dāng)在搬遷期限內(nèi)完成搬遷。”，即被拆遷人沒有不拆遷的權(quán)利，而且即使有異議也不能阻止房屋被拆遷。對于政府和拆遷人，做到程序上的合法性很容易，裁決，或者申請法院的強(qiáng)制執(zhí)行。但被拆遷人不想啟動拆遷程序，就很難，沒有相應(yīng)的程序保障。最后被拆遷人會感覺裁決判決，都是向著拆遷人和政府既定的開發(fā)意圖去的。
此外，政府出讓土地使用權(quán)給拆遷人，通常都是賺錢的，但是其并不會將所賺部分利潤分給被拆遷人;而拆遷人也是本著營利的目的而為拆遷，更難給與被拆遷人更多的補(bǔ)償。這就導(dǎo)致最終受害的總是被拆遷人。
政府的以上種種做法完全由于其自身定位不準(zhǔn)，將服務(wù)于百姓為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐誀I利為主。
(三) 司法及執(zhí)法的問題
法院在接受拆遷人強(qiáng)制執(zhí)行申請時(shí)，往往就是直接裁定拆遷。被拆遷人被強(qiáng)制拆遷后的補(bǔ)償利益往往無法得到保障。長此以往，百姓必將怨聲載道，畢竟房屋是百姓一輩子生活的依存。這對于社會的穩(wěn)定與和諧發(fā)展都是極為不利的。
在房屋強(qiáng)制拆遷執(zhí)法過程中，地方法院及公安機(jī)關(guān)、政府房管部門等都一齊出動，動則上百人，場面甚是壯觀，同時(shí)在百姓的心中也留下了很深的陰影，這對于執(zhí)法機(jī)關(guān)的形象具有毀滅性的傷害。
四.立法、行政、司法建議
針對以上所述的問題，筆者試圖提出自己的一些建議。
(一)立法
立法方面，當(dāng)務(wù)之急是廢除已經(jīng)過時(shí)的《拆遷條例》，制定《拆遷法》;另外，還應(yīng)該加緊制定頒布《物權(quán)法》司法解釋，以便于《物權(quán)法》得到有效實(shí)施。
1. 理想狀態(tài)的方案：在立法中理清政府與被拆遷人之間及政府與拆遷人之間這兩種法律關(guān)系，即由政府先補(bǔ)償住戶，再將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給拆遷人。但是這種方案不具有可行性，因?yàn)檎鳛閲覚C(jī)關(guān)，沒有這種財(cái)力墊資補(bǔ)償所有住戶，而且也沒有足夠的人力物力來完成拆遷事項(xiàng)。
2. 切實(shí)可行的方案：首先在法律中界定“公共利益”，然后將拆遷分為公共利益拆遷與非公共利益拆遷。對于前者，政府可以強(qiáng)行干預(yù)，強(qiáng)制拆遷，當(dāng)然也要對被拆遷人進(jìn)行合理補(bǔ)償;對于后者，政府則少量干預(yù)，主要由拆遷人與被拆遷人平等自愿協(xié)商。下面幾個(gè)問題在新的立法過程中必須著重解決：
(1)如何界定公共利益?
首先，必須在立法中界定“公共利益”。國家雖然依法保護(hù)公民合法私有財(cái)產(chǎn)，但是任何一項(xiàng)權(quán)利都不是絕對的，《憲法》第十條第三款：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”《土地管理法》第2條第4款：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收活著征用并給予補(bǔ)償。”新頒布的《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動產(chǎn)。征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益;征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。”三部法律都規(guī)定國家為了“公共利益”的需要，可以依法征收征用公民房屋。《物權(quán)法》雖然規(guī)定的內(nèi)容相對詳細(xì)點(diǎn)，但是仍然沒有對“公共利益”做出界定。在此情況下，“公共利益”就成為不確定概念，造成在實(shí)際操作過程中根本起不了應(yīng)有的作用，甚至導(dǎo)致“公共利益”被濫用，從而公民權(quán)利被嚴(yán)重侵犯。因此，在接下來的立法中最關(guān)鍵的是界定“公共利益”。
其次，再界定“公共利益”時(shí)應(yīng)該采用嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)。在拆遷過程中，往往既有開發(fā)商的私人利益，也有社會公共利益，二者交錯(cuò)，甚至還會出現(xiàn)私人利益向公共利益的轉(zhuǎn)化，那么立法應(yīng)該采取嚴(yán)格態(tài)度還是相對寬松的態(tài)度呢?“最近有兩個(gè)案例學(xué)者在引用：美國著名的輝瑞公司要在一個(gè)偏遠(yuǎn)小鎮(zhèn)上建制藥廠，遭到當(dāng)?shù)鼐用穹磳?，但是法院認(rèn)為藥廠可以為當(dāng)?shù)靥峁┚蜆I(yè)機(jī)會，符合社會公共利益。我覺得這對嚴(yán)格的公共利益就有了松動。還有一個(gè)是美國修建帝國大廈時(shí)，也是認(rèn)為大廈是美國的標(biāo)志性建筑，也被理解為公共利益。”[6]根據(jù)美國的這兩起案件，學(xué)者認(rèn)為美國對嚴(yán)格的公共利益有了松動，那是否意味著中國對“公共利益”的界定標(biāo)準(zhǔn)也要“松動”?筆者認(rèn)為中國還是應(yīng)該采用“嚴(yán)格”標(biāo)準(zhǔn)。第一，“在美國的判例中，關(guān)于符合判斷公共利益大致可以分為嚴(yán)格解釋階段、寬嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)并存階段以及寬泛解釋的階段”[7]，但是可以發(fā)現(xiàn)，“對公共利益的不同判斷標(biāo)準(zhǔn)與時(shí)代背景密切相關(guān)。”[8]而自從1949年新中國成立以來，公民的合法私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)一直沒有收到足夠的重視，直到2004年憲法修正案中才正式提出保護(hù)公民合法私有財(cái)產(chǎn)，剛剛通過的《物權(quán)法》只是將憲法修正案的規(guī)定具體化。由此可見，在保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)這方面中國跟美國的時(shí)代差距很大，而且不容忽視。所以，不能僅憑美國對“公共利益”的判斷標(biāo)準(zhǔn)放寬從而得出中國也要這樣做，而是要根據(jù)中國具體的保護(hù)公民權(quán)利的實(shí)際情況，對“公共利益”采取嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)。第二，美國實(shí)行土地私有，在征收征用土地房屋的過程中阻力更大，因此，隨著工業(yè)革命的發(fā)展以及現(xiàn)在城市更新計(jì)劃的推行，法官在適用“公眾使用”的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)逐步采取放寬的標(biāo)準(zhǔn);而中國實(shí)行土地公有，公民只享有土地使用權(quán)，相對來說，征收征用土地房屋就容易多了，如果還采取寬松標(biāo)準(zhǔn)，那將極不利于保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。另外，在美國，法官雖然對“公共使用”做出了寬泛的解釋，即很多情況下，公民必須得拆遷，但是，政府并不從中營利;在中國，公民不僅必須得拆遷，而且政府還要從拆遷過程中賺取利潤。經(jīng)以上比較分析，筆者得出結(jié)論：中國維權(quán)意識剛剛覺醒的情形下，立法對“公共利益”應(yīng)采取嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)。
最后，所謂采用嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，即在立法中先采定義式給“公共利益”下一概念，然后再用列舉的方式列出典型的符合“公共利益”行為，并采用排除的方式將某些典型的不屬于“公共利益”范疇的行為加以排除，最后賦予法官一定限度范圍內(nèi)的自由裁量權(quán)。
(2)是否強(qiáng)制拆遷?
如果被拆遷人必須得拆，那么被拆遷人談判力量就削弱了，因?yàn)槿绻徊鹁蜁媾R被強(qiáng)制拆遷的境遇，而一旦被強(qiáng)制拆遷，再跟拆遷人進(jìn)行關(guān)于補(bǔ)償?shù)恼勁芯褪チ酥匾幕I碼。
如果被拆遷人可以不拆，那么就可能存在漫天要價(jià)的可能性。這種情況又如何解決?
解決方案：如果是公共利益拆遷，就強(qiáng)制拆遷，但是并非不補(bǔ)償;如果是非公共利益的拆遷，原則上不強(qiáng)制拆遷，則交由拆遷人與被拆遷人之間按市場交易規(guī)則談判，因?yàn)椴疬w人既然想通過拆遷后獲利就必須先給與被拆遷人合理的補(bǔ)償，這符合自愿和等價(jià)有償?shù)氖袌鼋灰滓?guī)則。但也不是完全沒有限制。如果完全交由拆遷人與被拆遷人自由談判很可能導(dǎo)致兩種情況發(fā)生：一是，被拆遷人漫天要價(jià)，提出種種不合理要求，以最終拆遷失敗為代價(jià)。而如果每次拆遷過程中都有這樣的被拆遷人存在，就會導(dǎo)致開發(fā)商承擔(dān)極大的風(fēng)險(xiǎn)，從而挫傷開發(fā)商的開發(fā)積極性，最終阻礙整個(gè)城市地區(qū)的發(fā)展;另外，對于愿意搬遷的被拆遷人的權(quán)利也會由于個(gè)別人的漫天要價(jià)而無法保障。二是，資金雄厚的開發(fā)商可能滿足被拆遷人的各種要求，在拆遷后將所有成本再轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上，從而導(dǎo)致房價(jià)瘋狂飆升，最終房地產(chǎn)市場秩序混亂。因此，針對第一種情況，筆者認(rèn)為首先可以交由開發(fā)商與住戶協(xié)商，但是要限制拆遷期限，如果在期限內(nèi)完成拆遷協(xié)議，則土地使用權(quán)歸開發(fā)商享有;如果超過期限還不能完成拆遷協(xié)議，則由開發(fā)商自己承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，拆遷失敗。這樣就控制了因長期拖而不決給開發(fā)商帶來的更大的風(fēng)險(xiǎn)。此外，為了保護(hù)其他愿意拆遷的住戶的權(quán)利，可以借鑒香港的做法，“即由拆遷范圍內(nèi)業(yè)主集體決議，按照90%以上業(yè)主的多數(shù)意見來決定全體業(yè)主是否搬遷;如果反對搬遷者不足全體業(yè)主人數(shù)的10%，反對者必須尊重大多數(shù)業(yè)主的搬遷決定。”[9]針對第二種情況，政府對于拆遷補(bǔ)償畸高現(xiàn)象予以適當(dāng)?shù)母深A(yù)和調(diào)控。
(3)如何確定補(bǔ)償?
筆者認(rèn)為，確定補(bǔ)償?shù)脑瓌t性標(biāo)準(zhǔn)為：本著自愿協(xié)商的精神，由雙方當(dāng)事人按照市場交易價(jià)格就補(bǔ)償事項(xiàng)簽訂協(xié)議，但是，還要繼續(xù)沿用《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定：“征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益;征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。”，將保障被拆遷人的居住條件以及保證被拆遷人的生活水平不比拆遷前低作為保底性標(biāo)準(zhǔn)。對補(bǔ)償事項(xiàng)無法達(dá)成協(xié)議時(shí)，可以協(xié)議或者由法院指定市場評估機(jī)構(gòu)對房屋做出價(jià)格評估。同時(shí)還要規(guī)定，評估機(jī)構(gòu)如果與拆遷人或者被拆人惡意串通，造成一方當(dāng)事人損失時(shí)，將要承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。
(4)如何在程序上保障當(dāng)事人利益?
除了在實(shí)體方面做出規(guī)定以外，還要從程序方面加以保證。而依據(jù)現(xiàn)在的法律程序，在簽訂拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議前，當(dāng)事人無法通過民事訴訟程序來請求保障自己的權(quán)利，只能提起行政復(fù)議或行政訴訟。因此，應(yīng)該在程序方面做出改進(jìn)，增加民事訴訟的程序，比如住戶對于是否為公益拆遷存在異議時(shí)就可以提起民事訴訟，以決定強(qiáng)制拆遷否;強(qiáng)制拆遷后，如果仍然沒有達(dá)成協(xié)議，則可以通過民事訴訟程序來主張自己獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利;非公共利益拆遷中對于民主決議存在異議的也可以針對決定過程及結(jié)果提起民事訴訟;等等。
(二)行政
政府應(yīng)該正確定位，加強(qiáng)服務(wù)功能，在拆遷人與被拆遷人不能達(dá)成拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議時(shí)，發(fā)揮行政調(diào)解的作用，最大限度范圍內(nèi)維護(hù)雙方當(dāng)事人之間的公平;另外，政府應(yīng)該將拍賣土地取得的價(jià)金主要用來補(bǔ)償拆遷戶，而不是通過扣減拆遷款的方式來達(dá)到政府營利的目的。
(三)司法：
雙方當(dāng)事人對“公共利益”的界定產(chǎn)生糾紛時(shí)，法院應(yīng)該嚴(yán)格依照法律，并本著公平公正的原則做出裁判。另外，“積極探索行政案件訴訟協(xié)調(diào)新機(jī)制。特別是對因農(nóng)村土地征收、城市房屋拆遷、企業(yè)改制、勞動和社會保障、資源環(huán)保等社會熱點(diǎn)問題引發(fā)的群體性行政爭議，要注意最大限度地采取協(xié)調(diào)方式處理，以妥善化解行政爭議，協(xié)調(diào)行政權(quán)力與公民權(quán)利關(guān)系，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。”[10]
五.結(jié)語
筆者真誠希望立法機(jī)關(guān)以本案為契機(jī)和轉(zhuǎn)折點(diǎn)，盡快制定頒布《物權(quán)法》司法解釋，政府調(diào)整好自己的定位，真正做到為民服務(wù)，法院發(fā)揮公正裁判的作用，協(xié)力解決拆遷問題，切實(shí)保護(hù)好公民的合法私有財(cái)產(chǎn)，維護(hù)憲法和法律的權(quán)威。